中国粮食生产十二连增 发展进入“量质效”结合时期
对话动机
2015年10月16日是第35个世界粮食日，所在周是第25个全国爱粮节粮宣传周。
粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会和谐稳定、国家安全自立的全局性重大战略问题。我国是拥有13多亿人口的大国，耕地减少、水资源短缺、气候变化对粮食生产的制约日益增长，而随着城镇化、工业化的发展及人口增长和人民生活改善，粮食需求呈刚性增长，粮食供给长期处于紧平衡状态。因此，我国粮食安全问题，不仅是立足我国国情的需要，也是世界各国关注的焦点。
中国目前粮食安全现状如何？面对世界范围以及国内存在的种种粮食安全挑战，法治能提供哪些支持？带着这些问题，《法制日报》记者与《2014—2015年中国粮食安全(评估)发展报告》的主要撰写者、北京工商大学商业经济研究所所长洪涛展开了对话。
对话人
北京工商大学商业经济研究所所长 洪涛
我国粮食安全形势很好
记者：从提出粮食安全概念，到如今粮食安全日益受到重视，粮食安全的内涵越来越丰富。在新的时期出现了新的粮食安全观，包括“供得够、送得到、买得起、吃得好”、“一国的粮食安全不影响其他国家的粮食安全”等。粮食安全观在不断发展，我国目前的粮食安全形势如何？
洪涛：从2004年至2015年，我国的粮食生产实现了“十二连增”，创造了中国乃至世界粮食史上的奇迹。2014年粮食产量达60710万吨，增产0.9%，预计2015年“十二连增”，粮食产量将达到62000万吨，增产1.76%。从绝对数量上来讲，我国的粮食实现了大幅度增长。
值得关注的是，我国粮食生产受到耕地、淡水等资源环境约束，连续增产的难度越来越大，粮食产量进一步增长的空间受限。2014年我国粮食产量增幅连续3年下滑。
记者：在《2014—2015年中国粮食安全(评估)发展报告》中，也提到了2014年中国粮食进口总量达到最高。对于这一问题，“报告”的分析是，原因主要在于国际市场粮食品种价格普遍低于国内等因素。尽管如此，但这种状况仍令人对目前的粮食安全形势产生担忧。
洪涛：可以肯定的是，我国粮食安全形势是很好的，但也需要明确，我国粮食安全面临四个主要问题：一是粮食价格“天花板”问题。也就是说，现在国内粮食价格比国际市场价要高，接近“天花板”；二是粮食生产成本大幅度提高，粮食“地板”在不断上升；第三是我国粮食补贴“黄线”问题，中国加入WTO时承诺，价格支持、与农产品现期产量等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%。据统计，中国“三农”财政补贴已经接近这条“黄线”；第四个问题是，粮食生态环境中的“红灯”问题亮起，也就是说，我们在生产粮食时，一些耕地出现变质，质量下降，导致粮食生产质量下降。过度使用耕地发展粮食生产，带来粮食生态的破坏，如化肥、农药超量使用、资源超载、环境透支。
记者：回顾我国粮食安全形势的变化，不难发现，每当我国粮食供给相对较多时极容易出现松懈情绪。20世纪80年代中期和90年代后期全国各地普遍出现卖粮难，农民不得不调减粮食生产，结果相继出现了粮食生产徘徊和减产，粮食市场供应紧张。人们把这种情形称之为粮食周期。每次粮食形势好的时期，往往也在酝酿着粮食紧张的因素。
洪涛：所以我们提出来要“稳量、提质、增效”。
“稳量”就是我们不要再搞“十三连增”；“提质”就是要提高质量，我们一些粮食产品质量下降，影响了市场需求，所以品牌问题应该引起我们的高度重视；“增效”，主要是指要使农民得到好的收益，如果粮食丰收，可是农民的收入却不能连年增加的话，那么粮食的发展就是不可持续的。
抓好粮袋子需要先立法
记者：今年1月，国务院发布的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》指出，粮食安全是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。随着国内粮食生产实现“十一连增”，一些地方存在放松粮食生产、忽视粮食流通、过度依靠中央的现象，自觉承担维护国家粮食安全责任有待进一步加强。对于抓好“粮袋子”，您如何看？
洪涛：抓“粮袋子”，首先要立法。我们呼吁尽快出台粮食法。于法有据，才能抓而有效。我国是粮食生产和消费大国，但是目前并没有粮食法，这是一个很大的缺陷。
从粮食管理体制上来讲，目前我国粮食市场体系正处于宏观调控下的完善阶段，需要一部法律予以规范；
从粮食生产体制而言，我们已从重视粮食生产量的扩张逐步过渡到追求粮食生产质量提高的阶段。在这个阶段，我们更需要粮食法来保障粮食生产的可持续发展。过去我们只重视数量，现在我们更要重视“量”“质”“效”的结合，新目标也需要法律保障；
从粮食流通而言，我国的粮食经历了供不应求、供求平衡、供应略大于需求这三个发展阶段，当前正处于粮食供给略大于需求的时期。这就存在粮食少了不安全、多了则存在卖粮难的问题，这样的平衡也需要法律进行调整；
从粮食消费而言，我们经历了温饱型消费、小康型消费、富裕型消费三个发展阶段，当前正处于全社会小康少数人富裕的消费阶段时期，模仿型消费阶段基本结束，个性化多样化消费方式渐成主流，这种适度可持续消费需要法律依据；
从我国粮食所有制来看，我国的粮食经济所有制经历了国有制经济时期到粮食多种所有制经济的时期，多种所有制关系的处理也需要有法律依据；
再从我国粮食问题的解决方式来看，我们也经历了重生产轻流通、重数量轻质量和效益的阶段，目前则迎来了重视生产也重视流通，稳产量重质量提效益的时期。过去，我们解决粮食问题主要是依靠高投资、高污染、高消费、高补贴，这种增长模式已经难以维系，在新时期，需要有一个法律依据。所以我们要尽快出台粮食法。
记者：据了解，制定粮食法已列入十二届全国人大常委会立法规划和2014年立法工作计划，由国家发改委和国家粮食局负责起草。根据今年8月的消息，粮食法形成送审稿上报国务院，正在配合国务院法制办做好立法审查工作。屈指算算，从发出动议到公布草案，再到征求意见，粮食法的酝酿已经10年有余。
洪涛：造成粮食法出台缓慢有几个原因，首先，有人认为，我们要进行市场经济，粮食问题属于市场问题，不需要法律；第二，关于粮食的法律涉及社会生产、流通、消费等问题，它不应该成为一个部门的法律，这样就会涉及很多部门利益，因此，它的推出需要一个过程。第三，粮食生产经历了一个转型升级的阶段，我们要充分认识到过去以产量为主，现在要以质量和效益为主，粮食法一定要适应这次的转型升级的变化。
记者：就像您刚才提到的，粮食管理法治化涉及到多社会角色的管理。据业内人士透露，下一步国家粮食局将全面落实依法行政，按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，健全依法决策机制，全面推进粮食政务公开，着力营造粮食经营者守法诚信经营环境。加强粮食行业自律，规范企业经营行为，加快建立粮食经营者信用信息平台，依法查处违反国家粮食政策、坑害农民和消费者利益、损害国家利益的涉粮案件。这是否涉及到粮食安全管理体制问题？
洪涛：的确会涉及到现行国家粮食安全管理体制的问题。
从当前来讲，粮食安全管理体制存在的主要矛盾在于，我们的粮食市场是“政策式”的，粮食的价格走势并没有反映粮食的供求关系，没有反映粮食的市场规律，主要是受政策影响，比如“最低收购保护价”、粮食的临时储备政策、粮食的抛售政策、粮食的进出口管理等，当然这些都是必要的，但不能太过。
在立法方面要平衡政府与市场的关系，一定要明确市场的决定性作用，要保障粮食生产流通的良好市场秩序，创造良好的环境。粮食法不仅是粮食生产法，应该着眼于粮食发展的战略性，“以我为主，立足国内、确保产能、适当进口、科技支撑”是粮食生产的新战略，从而实现产量稳定、藏粮于地、藏粮于技。记者 赵丽 实习生 谷朋