成功防御南方20轮强降雨深度系列报道：大水无大灾凸显中国防汛体制优势
□本报记者 陈萌
极强厄尔尼诺事件，带来很不平静的一年。
入汛以来，暴雨轮袭。南方省区市迎来20轮强降雨过程，100多条河流超过警戒水位，降雨过程多，持续时间长，覆盖范围广，汛情来势猛。
面对暴雨的“车轮战”，党中央、国务院高度重视，习近平总书记、李克强总理多次就防汛工作作出重要指示批示。从国家防总到各省区，再到市、县、镇、村，各方协调配合，军民联合行动；从防汛物资储备仓库到重要江河堤防、排涝泵站、水毁修复工程现场，各级防汛抗旱责任人守土有责，全力应对，取得了“大雨无大灾”的一次次胜利，成功护卫了百姓的平安、家园的安全、江河的安澜。
这背后，是怎样一套行之有效的防汛抗洪体制机制在发挥作用？
防汛责任机制科学组织指挥
“水旱灾害的突发性、反常性、不可预见性更加明显，有些已经超过了以往的认识和经验。我们必须从最坏处着想，做好应对各种极端灾害的思想准备和工作准备。”3月22日，国家防总总指挥、国务院副总理汪洋在今年国家防总第一次全体会议上明确指出。
而就在此前一周，国家防总副总指挥、水利部部长陈雷在“两会”部长通道接受采访时说：“今年防汛检查在10天前已经开始了，比往年提早了1到2个月。我们将全面落实防汛抗旱行政首长责任制，全国的大江大河、大中型水库等防汛抗旱行政责任人名单也将向社会公布。”
“明显的冬汛前奏”“极强厄尔尼诺”“入汛明显提前”，种种迹象表明今年“极有可能发生流域性大洪水”；“抓早抓细抓实”，“宁可信其有”，“有备无患”，各地各方“绷紧责任意识弦”，“严格落实责任”，筑起防汛抗洪的“第一道堤坝”。
“天灾难以预测，但责任完全可以细化。要把防汛抗灾行政首长负责制、部门责任制和岗位责任制贯穿防汛抗灾工作各领域、各环节，建立起环环相扣的任务链和责任链。”湖南省委书记徐守盛部署防汛工作时如是说。
“长江流域入汛时间早，强降水过程多，一定要紧绷责任意识这根弦。”长江防总常务副总指挥、长江水利委员会主任刘雅鸣在接受记者采访时说。
“江西公布了各级防汛抗旱责任人名单，将防汛责任人延伸到1598个乡镇，落实责任全覆盖。”江西省水利厅厅长罗小云介绍说。
汛前，明确责任，周密部署，严阵以待；汛来，各负其责，各司其职，全力应对。随着由南而北陆续入汛，各流域防总指挥长会议相继召开，南方各省区市以及北方大部分省级防指都对防汛工作进行了专门部署。从中央到各大流域、省市区，再到基层各地，责任逐级明晰，压力层层传导，织起一张责任网。
这些制度成为防汛的“硬杠杠”：在湖北，实行“党政同责，一岗双责”的防汛抗旱责任体系，省委书记任防汛抗旱指挥部政委，省长任指挥长，省委常委分片检查防汛抗旱工作；在浙江，党员干部在防台抗灾关键时刻的表现，是干部考察的重要内容；在广西，重大汛情、旱情要报告党政主要负责人，各级党政负责人接到报告后，要立即落实防范措施；在贵州，各级防汛指挥部门严格实行“五落实一问责”制度……
这些场景成为暴雨来袭时的“常态”：书记（省长、市长）主持召开常委会议、常务会议，专题研究部署抗洪抢险救灾等工作；坐镇防汛抗旱指挥部，统筹协调各方面力量，形成防灾抗灾合力；深入一线，实地调研指导，现场解决抗洪抢险、抗旱救灾难点问题……
明确责任是前提，有效落实是关键，各地将防汛责任制的监督落实摆在突出位置。
在广东省三防指挥部，已建成并投入使用的“广东三防责任人信息管理系统”，收录了全省53万多名在册三防责任人的信息，打通了责任落实的“最后一公里”。“上级三防部门经常会通过视频连线检查我们的值班在岗情况，有时去上厕所或洗澡，都要找人来暂时接替一下。”东风水库一名工作人员说。
每一轮强降雨来袭，湖南省防办值班室联合办公显示屏上，各市州防办主任的到岗报告都会闪动显示。5月18日15时53分，长沙市防办主任何良报告：“已到办公室安排迎战强降雨工作。”16时46分，张家界市防办主任黎盛法报告：“一路狂奔，回家值班，做好坚守。”18时07分，益阳市防办主任陈旭平报告：“益阳到岗，已做好迎战准备……”从省防汛培训班紧急赶回岗位后，各地防办主任迅速汇报，抓紧安排，积极做好暴雨防范工作。
“要加强组织领导，狠抓责任落实。这是做好防汛工作的关键，是发挥政治优势、制度优势的基础。”6月18日，在全国大部分地区进入主汛期的重要关头，汪洋副总理亲临一线考察指导防灾减灾工作时再次强调。
责任机制就像一根巨大的发条，激活了防汛抗洪链条的每一个环节。汛前监督检查、预案准备，汛期岗位值守、灾害预警、应急抢险，各级防汛责任人都会肩负起指挥职责，科学有序组织，确保每一项工作都扎实有序地运转起来。
组织管理机制落实应对措施
“只要责任到人、预警及时、处置果断，就能实现安全可控”
4月29日—5月1日，强降雨侵袭湖南省郴州市汝城县。
5月1日凌晨，新东村山洪灾害监测员收到县防办山洪灾害监测预警系统发送的短信。他按照既定预案进行巡查，发现隐患点山体裂缝扩大，迅即用预警广播播报。村干部接到他的电话预警，迅速利用铜锣、口哨等设备挨家挨户通知，组织群众紧急避险转移……
1时35分，隐患点房屋晃动迹象明显，乡政府及时组织人员到现场进行应急抢险，妥善安置群众。
7时50分，隐患点9栋房屋全部倒塌，所有人员成功脱离险境。
“汝城县文明乡新东村的实践生动表明，只要责任到人、预警及时、处置果断，山洪灾害防御这一重点、难点问题就能实现安全可控。”湖南省副省长、省防汛抗旱指挥部指挥长戴道晋如此评价。
每一寸土地、每一条河流都是检验防汛工作成效的战场，每一次防汛抗洪战役，都是对地方各级政府行政效能、指挥决策能力、应急管理能力的考验。防汛抗旱工作是社会管理和公共服务的重要内容，政府部门不仅要管，更要义不容辞地管住管好。
3月，江西赣州市遭遇了1998年以来最严重的早汛。22日，在赣州中心城区三江汇合处的贡水、章水洪峰水位分别超警戒水位2.34米、2.17米。而当洪峰来到中心城区时，城外洪水滔天，绕城而过，城区内居民生活并未受到影响。
“赣州完善了城市防洪应急预案，明确了城市防洪排涝指挥机构、办事机构、各成员单位职责及应急响应分级与行动、应急保障等相关内容。”赣州市防办主任温学松说。
在这次强降雨中，赣州市果断启动应急预案，党政主要领导靠前指挥，组织动员各方力量，成功转移了4036人，群众的生命财产安全得到最大程度保障。
灾害来临，并不会给人们留下太多准备和应对时间，需要一整套完备的“行动计划”和“保障措施”，才能心中不慌、妥善应对。暴雨洪水袭来，山洪暴发，城市积水内涝；巡查值守、发出预警、果断转移，每种情形、每个步骤都有明确的防范措施、应对要求。如何在有限的应对时间里，迅速启动应急预案，全面准确预警预报，快速集结救援队伍，组织群众疏散转移，都彰显出政府部门的决策力、组织力和执行力。
基层防汛工作者肩负着值守巡查、指挥调度、转移避险、救灾安置、灾后重建等重要职责，他们的履职尽责，直接关系到各项防范措施的有效落实，直接影响着百姓生命财产的安全。每一次成功转移，每一次“雨过天晴”，无不凝结着他们“宁听骂声不听哭声”“跑断腿，磨破嘴”的努力付出。
在抗御洪涝灾害的过程中，各地不断加强应急机制建设，并对组织体系、预报预警、应急响应、应急保障和善后工作等方面加以规范，逐步形成了协调有序、运转高效的防汛应急管理机制。
合力抗洪机制有力有效保障
“统一指挥、分工负责，形成防灾减灾强大合力”
防汛抗洪是一项复杂的“系统性工程”，牵扯社会生活的方方面面，涉及各部门各领域，并非“单打独斗”，更不可“各自为战”。多年来，我国建立了由国务院领导任总指挥、21个部委和联合参谋部、武警总部为成员单位的国家防汛抗旱总指挥部，以及七大流域、省市县等各级防汛抗旱指挥机构。按照统一指挥、分级负责、部门协作的原则，这一防汛抗旱组织体系高效运转，整合资源，汇集成共克时艰、战胜灾害的强大合力。
3月21日，江西赣县大田乡圩镇大量群众被洪水围困。县公安消防大队知晓后，迅速出动消防官兵赶赴现场救援。在大田小学，消防官兵将被困的孩子们抱到冲锋舟上，给他们穿好救生衣，而后疏散到安全地带。
6月20日，连日暴雨致使酉水河水位猛涨，湖南湘西州龙山县里耶古镇堤防出现漫堤险情，千年古镇顷刻间变成一片“泽国”。在抢险救灾现场，可见驻湘西州解放军、武警、公安民警、消防官兵、民兵预备役、水利干部、民政干部等各方力量的身影。由于预报预警早，群众转移及时，里耶镇此次百年一遇的洪灾和大堤决口没有造成人员伤亡。
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在应急抢险中，“召之即来、来之能战”的人民子弟兵是至关重要的骨干力量。人民解放军、武警部队勇挑重担，冲锋在前，发挥着主力军和突击队作用，一次又一次化险为夷。
国家防总提前部署应急队伍，加强与当地解放军、武警部队的沟通联系，并积极开展培训演练，进一步检验和强化抢险救灾队伍的快速机动、应急保障能力。目前，全国由47万人组成的防汛抢险队伍是抢险救灾的中坚力量，包括解放军19支抗洪抢险专业应急部队，武警水电部队3个总队9个支队，1389支地方防汛机动抢险队。
集中力量办大事，是我国政治制度的独特优势。这一优势，在防汛抗洪抢险救灾领域体现得尤为充分。汪洋副总理明确指出：“要进一步完善国家防总统一指挥、各有关部门分工负责的工作机制，充分发挥各成员单位作用，形成防灾减灾的强大合力。”
工程调度，资金投入，信息发布，抢险救灾，卫生医疗，转移安置，物资保障，灾后重建，舆论引导……国家防总统一指挥，有序调度，各部门各单位迅速响应，密切协作，防汛抗洪减灾各项工作有序有效展开。
国家防总会同国家能源局部署水库水电站安全度汛，会同安监总局部署汛期安全生产，会同住房城乡建设部部署城市洪涝灾害防范；水利部和中国气象局联合召开2016年汛期全国气候趋势会商会，联合开展全国汛期气候趋势滚动预测会商……各部门深化合作，使防御效力得以放大。
工程调度中统筹上下游，兼顾左右岸，因势利导，趋利避害；预测预报预警一盘棋，雨情、水情、灾情、险情实时共享；防灾减灾动员全社会力量，合理储备调配防汛抢险物资经费……在举国体制之下，党和政府统筹整合各类资源，集中优势力量，解决防汛抗洪相关问题。
军地对接，军民联动，干群合力，越来越多的普通百姓积极主动加入防汛大军，团结一心共卫家园。
位于九江市九江县的江新洲，在1998年曾发生溃堤，洪水淹没全洲。江洲镇镇长陈世超说，汛期一到，村里就开始派人全天候值守，近期很多在外打工的村民已回到洲上。他说：“防汛就是保卫自己的家园。”
主汛期正当时，困难挑战重重。始终绷紧责任意识弦、严阵以待全力迎战的防汛工作者，正在为打赢家园保卫战而不懈努力；而长期形成的防汛体制机制、多年积累的抗洪实战经验，将是护卫人民生命财产安全和江河安澜的强有力保障。
（ 本文部分材料由本报记者董明锐、刘祖国等提供 ）
来源：中国水利报 2016年6月30日
