《工商行政管理》半月刊：浅议“被股东”问题的控制和解决
今年以来，广州市黄埔区市场和质量监管局收到的“被股东”相关举报6宗，目前进入立案调查程序3宗，进入行政诉讼程序处理1宗。经向广州其他区局调研了解，某区工商局仅去年10月就达44宗，其中，除依法依规可由登记机关直接撤销的外，仍有17宗进入立案调查，5宗需走行政诉讼程序解决。全国其他地区关于“被股东”问题的报道也屡见不鲜。这对登记机关及被冒用人都是一种困扰和消耗。
目前黄埔局接收的“被股东”举报线索中，大致分为三种类型：冒用举报人身份证并伪造其签名进行公司股东注册登记；伪造举报人签名冒用其股东身份形成股东会决议进行公司经营事项变更登记；举报人在知情的情况下允许或授意他人伪造其签名办理注册或变更登记，随后出于逃避责任等原因以冒用登记为由向登记机关提出撤销纠正请求。第三种情况中，举报人企图利用登记机关的撤销纠正，帮助其达到逃避债务、法律责任的目的，举报人知情难以界定，其性质和后续处理方式均有特殊性，本文对此不作展开。文中提及的“被股东”专指冒用登记现象，即冒用他人身份进行公司股东注册登记，或伪造他人签名冒用其股东身份以形成股东决议、进行公司经营事项变更登记的冒用登记行为。
解决“被股东”问题的难点分析
第一，群众缺少查询渠道，无法及时发现自身“被股东”的情况。目前尚未实现注册信息与身份证信息的共享，也未建立相关查询功能或平台，群众无法通过身份证号等查询自己作为公司股东的登记情况，往往等到其出国、贷款或公职晋升审查时，才发现自己已经“被股东”，这也仅占小部分，大量潜在的“被股东”者尚未发现身份被冒用。
第二，登记机关缺乏加强申请材料查验所需的法规政策支持和技术应用支持。解决“被股东”的最为简单粗暴的方法，莫过于要求申请注册登记或变更登记的公司法定代表人、股东全体到场接受身份审核确认；或者退一步，要求公司法定代表人必须到场或者申请材料中必须提供身份证原件查验。但上述要求与目前《行政许可法》对登记机关形式审查的规定不相符合，也有悖于《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发［2014］7号）文件中关于注册登记便捷高效的要求。另外，由于身份证信息数据目前未在部门间实现共享，工商机关无法在受理审查现场对申请材料中提交的身份证材料有效、签名（或指纹确认）的真实性进行校验。
第三，“被股东”问题的处理较为简易的方法之一就是引导举报投诉人向法院提起行政诉讼，登记机关作为被告应诉，登记机关以判决书为依据进行已登记事项的撤销纠正。上述方法的优点在于登记机关调查核实的工作量减轻、事实判定的责任风险降低，缺点在于败诉后承担费用成本高、且需承担法院作出的“不作为”的判定。目前以法院提供的数据为例，败诉后承担的笔迹鉴定费用平均在6000至10000元，登记机关应诉聘请律师的费用在4000元／单（以一审应诉的律师费计算），也就是说登记机关每引导一单“被股东”举报人通过诉讼渠道解决问题，其承担的成本可高达14000元。在“被股东”问题呈增多趋势、中央加强行政不作为事项的检查督导的当下，随着登记机关应诉成本的增加，一味将问题推向诉讼渠道显然不是最佳方案。
对策分析及探索实践
在目前我国商事制度改革不断深化的大趋势下，必须在“监管的安全”和“服务的效率”之间找出平衡点。因此，调研小组认为“被股东”问题的防范与处理机制设计必须遵循以下原则：
一是公平真实原则。既要对被冒用人公平，也要对被举报投诉的市场主体公平。这就要求重视事实调查、情况核实以及处理结果的依法依规，以事实为依据、以法律为准绳。
二是高效经济原则。既要切合实际、易于推行，又要符合登记成本低廉的政策要求。这就要求重视目前已有资源的利用和潜在功能挖掘，重视申请人时间成本、资金成本的节约。
三是救济关怀原则。既要确保冒用问题撤销纠错等事后救济渠道的畅通，又要尽可能保护被冒用人权益，避免“二次损害”。这就要求优化处理流程，同时在处理结果的判定上减少“一刀切”简单化处罚，切实保障被冒用人权益和信用记录不受损害。
黄埔局目前对“被股东”问题主要采取以下处理方法。
一是分类处理、职责明确。不同举报人反映的冒用登记情况有所区别，同时冒用登记从不同角度分析可以归至不同科室职责管辖范围，比如从举报人提出的撤销纠正登记事项诉求看其属于注册登记部门职责，从公司提交虚假登记资料的行为看又属办案部门立案调查范畴，企管及法规部门作为市场主体监管部门、法院行政诉讼应诉处理部门，也均有理由承接上述问题的处理工作。黄埔局将“被股东”问题总结成三种类型，针对不同类型指定具体承办部门、流程和处理指导意见（详见下表）。
二是尊重事实、避免二次损害。由于“被股东”问题的举报人在目的上存在善意的权益维护和恶意的责任逃避之分，后续处理不当有可能对被冒用人造成二次伤害，比如对被举报的公司、在实地查无情况下简单地执行“列入经营异常名录”处理，有可能导致被冒用登记为该公司法定代表人的善意自然人受到列入不良法定代表人名单的二次伤害。因此，工商登记机关在问题的调查和后续撤销纠正工作上必须严谨慎重，准确维护举报人和被诉市场主体双方的权益。同时在处理措施上要尽可能考虑到被冒用人的合法权益，避免二次伤害。
基于当前政策和技环境下的 方案建议
一是做好事前预防。首先，面向全社会加强对“被股东”案例的通报和个人身份证信息保护常识的宣传，提高公民的防范意识。其次，采用网络提交申请、录制视频甚至视频通话的形式，向登记机关确认身份及做出商事登记的意思表示。采用视频方式审查申请人身份后，应采用截图的形式固定证据，并将截图资料保存入登记档案。去年8月，由北京市工商局门头沟分局自主研发的工商注册视频委托验证系统正式上线运行，取得良好效果。在申请人不方便采用视频确认的情况下，可以采用电话确认等方式。再次，建立不良中介机构及代办者名单，提交虚假申请材料的中介机构或个人一经调查核实即列入“黑名单”，其日后前来办理登记事项时依据《行政许可法》第56条规定的、可以实施实质审查的情形，加强其提交申请材料的真实性审查。但要注意考虑给予改正机会的设计，比如连续3次以上接受实质审查并通过的，经其申请可以由监管机关将其移出名单。最后，以贯彻实施近期出台的《广州市人民政府办公厅关于印发广州市网上办事管理办法的通知》（穗府办规［2016］12号）（以下简称“办法”）为契机，进一步推动大数据在登记审核过程中共享应用，在不向申请人设定额外要求的前提下，加强关键信息的比对验证。《办法》提出，广州将建立全市范围内市、区、镇（街）、村（居）四级信息互联互通的网上办事大厅，届时将呈现出四大有利于预防冒用登记的创新举措：用户实名认证在网上大厅注册登记办理账户，全市范围内通用，出现提交虚假资料等不当行为将被禁用账户3个月并列入“黑名单”；电子资料，包括电子证照、电子签名等申请资料具有同等效力，支持部门开展网上预审、电子材料在线审批等服务；要求各级部门及时把可共享的数据在政府内部全面、无偿共享；对市民的政务服务将逐步向“网上办理为主，现场办理为辅”过渡，对法人和其他组织的服务逐步实现绝大部分事项全流程网上办理。网办的覆盖率也将最大范围地包含到市、区、镇（街）、村（居）四级。
二是加强事中监控。首先，增设全国企业信用信息公示平台的个人登记信息查询功能，发动群众参与“被股东”行为监督举报。在确保个人信息安全响应的前提下，在平台上开发身份证号码查询登记情况功能。其次，充分利用“双随机”抽查展开对企业公示信息的实质性审查。进一步深化与税务、银行在企业经营状态监控方面的数据共享和业务合作，针对税务缴交异常、金融信用不良等企业展开定向抽查。
三是完善事后处置。首先，建立“被股东”处理机制，做到分类处理、职责明确。黄埔局的做法具有一定参考价值。其次，加强对中介机构、个人代办者的监管和处罚力度。根据冒用登记案件调查结果，以主动公开的方式向社会公开上述对象伪造申请材料骗取公司登记的具体情况，并建立不良记录名单，同时为登记机关加强冒用登记问题的事前预防提供数据支撑。
对制度设计的一些思考
一是目前我国的公司登记以形式审查为主、实质审查为辅。但对实质审查并未给出明确的启动条件和标准，建议进一步明确实质审查条件，并充分利用现有大数据资源和网络技术条件，引入“身份证有效性鉴别”“远程视频拍照”“电话确认”“电子签名比对”等技术手段实施便捷有效的实质审查。
二是建议增加对参与或直接伪造申请材料的中介代办机构及个人的具体处罚条款，加强对上述对象的违法惩处力度。目前《行政许可法》《公司法》及《公司登记管理条例》等，对提交虚假材料骗取公司登记违法行为均以登记申请人，即公司作为处罚主体，未对代办机构或个人所应承担的法律责任和处罚后果进行设定，代办机构或个人伪造材料、骗取公司登记以赚取委托人代理费的违法成本低，登记机关对其行为的威慑力不足。
三是进一步推进大数据管理应用。建议在广州整合网上办事业务，统一平台、数据共享、鼓励电子申报的基础上，进一步整合工商、司法、公安、检察、税务、银行、保险等数据，建立数据平台，实现上述数据在部门间、在政府与公民之间的共享。同时逐步推进公民指纹信息、签名信息等身份确认类数据的采集存档工作，便于公民查询掌握个人社会活动和记录情况，也便于行政机构在审核、检查等方面的共享分析和利用。（文／广州市黄埔区市场和质量监管局调研组 执笔：袁秦山 调研组成员：刘方、陈波、杜一诗、陈玉苗、袁秦山）