西湖：南昌首例行政首长出庭应诉案件开庭审理

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        原告张某以个体工商户的名义申请设立了一家酒店，由于生意不好，委托他人到西湖区工商行政管理局办理了酒店名称变更手续。变更名称后的酒店还是经营不善，被债主诉至法院。为证明自己与酒店经营中的债务没有关系，张某向法院提起行政诉讼，称自己没有委托他人向被告申请办理酒店名称变更登记，并要求撤销这一登记行为。庭审过程中，法庭对被告作出变更登记的事实和法律依据及执法程序进行了全面审查，诉辩双方还围绕个体工商户名称变更登记是作形式审查还是作实质审查展开了辩论，并做了最后陈述。

        经审理法庭认为，依照《行政许可法》的相关规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”；《个体工商户登记管理办法》的相关规定：“委托代理人申请开业、变更、注销登记的，应当提交申请人的委托书和代理人的身份或资格证明；申请人提交的材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记。”  被告在办理个体工商户的酒店名称变更登记时，只需作形式上的审查即符合相关法律规定。本案中，即使授权委托书中的签名不是原告本人书写，但委托代理人向被告申请办理变更登记时，提交了齐全的材料，被告对此也予以了审查，包括原告的身份证复印件、委托代理人身份证的原件、复印件、工商营业执照的原件等材料，符合形式审查的要件，尽到了审慎审查的义务，符合相关法律的规定。据此，法院确认被告作出的变更登记具体行政行为合法，最终判决维持被告西湖区工商行政管理局作出的工商登记决定。这是该院历史上审理的第一例行政机关“一把手”出庭应诉行政案件，也是南昌市首例，体现了行政领导对行政相对人和司法机关的尊重，彰显了行政机关依法行政的意识，取得了良好反响。

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        近年来，行政案件逐年增多，但行政首长出庭应诉率仍很低。以南昌市西湖区人民法院为例，该院近10年行政诉讼案件总数为200多件，却没有一例行政首长出庭应诉。行政首长不愿出庭应诉的原因是多方面的：一是有的行政首长对行政诉讼的认识不足，担心做被告有损政府形象，害怕输官司影响自身政绩，对行政诉讼持误解和抵触情绪。二是有的行政首长存在官本位思想，缺乏诉讼双方地位平等观念，认为与老百姓对簿公堂，有失身份。三是鉴于行政执法的现实，有些行政首长并不十分了解具体行政行为的情况，对法律知识、诉讼程序不熟悉，怕出庭后影响诉讼而导致败诉，因此产生顾虑。四是行政首长作为一把手，行政事务繁多，其他公务活动容易与开庭时间相冲突，不能到庭参加诉讼。五是现行法律没有明确规定行政机关首长应当出庭应诉，即使不出庭，也无需承担不利的后果。六是司法公信力不强，司法权威不高。相对于法官，应诉的行政首长在职务、职级上处于优势地位，不习惯用诉讼手段解决纠纷，而是注重“庭外工作”，寄希望通过领导出面干预等途径解决行政争议。

        但同时，行政首长出庭应诉是很有意义的。一是能够让负责人了解到本部门行政执法的实际情况，发现行政执法人员在实体和程序方面的不足，从而有针对性的加以改进，促进依法行政水平的提高；二是有利于推进责任政府的形象塑造，行政首长面对面与相对人辩论、沟通，是对相对人的尊重，在庭审中如能闻过而改，也会赢得群众的理解和支持；三是有利于优化行政审判环境，提升司法权威。行政首长带头出庭应诉，体现了法律面前人人平等的原则，有利于彰显司法权威，维护法律尊严。

        为此，该院建议：一是行政诉讼法在修改时，建议增加在本辖区内有重大影响、案情复杂、群体性纠纷或者对行政相对人权益产生重大影响的行政案件，行政机关负责人应当到庭参加诉讼，使行政首长出庭应诉有法可依。二是将行政首长出庭应诉纳入当地政府绩效考核范围，对行政首长应当出庭而未到庭或者违法败诉案件，在考核中酌情予以扣分，取消当年的评优资格。三是各级人民法院与政府法制部门应加强联动，对于特殊案件应共同建议行政机关负责人出庭应诉，推动行政首长出庭应诉成为长效机制。