规范农村建房的有益探索
改革开放以来，广大农村发生了翻天覆地的变化，农业农村经济持续快速发展，农民家庭收入不断增加，农民生活水平明显改善，因此，也带来了一浪高过一浪的建房热潮。为规范农村建房管理，宜春市大力开展以“清理农村违法用地、清理农民违规建房、清理非农户籍人员回乡建房、严格控制农民新建住房”为主要内容的“三清一控”活动，取得了一定成效，也积累了一些经验。
一、基本情况
宜春市位于江西省西北部，总面积1.87万平方公里，总人口560万，城镇化率42%。宜春市素有“农业上郡，赣中粮仓”之称，以占全省11%的耕地、12%的人口，生产了全省1/6左右的粮、棉、油、猪和水产品。2013年，全市农业人口325万人，农民人均纯收入9115元，比2007年翻了一倍多。全市共有乡镇182个，行政村2230个，自然村26121个。
据初步统计，2013年底，全市农村住房建筑面积为18200万平方米，其中2008年以来，新建房屋建筑面积3200万平方米，增长17.5%。可以说，广大农村经济上富起来了，房屋做起来了，但村庄环境却越来越差了，普遍呈现“有新房、无新村”，“空闲房、空心村”，屋内现代化、屋外脏乱差等不和谐现象。当前农村建房具体显现以下几种不良倾向： 一是混乱无序， 建房无规划许可，房屋建筑五花八门、风格迥异，房屋坐落分散无序、杂乱无章； 二是违法违规， 未批先建、批东建西、少批多建普遍存在，“开天窗”随处可见； 三是大量闲置， 一些老旧房屋草比人高、老鼠乱窜，长年无人居住，一些新建的房屋只有春节几天才见灯亮，平时基本闲置养苍蝇、蚊子； 四是质量堪忧， 出于攀比心理，新房建不起要建、旧房不能住不修，建房只求数量、不求质量，只求高度、不求厚度，安全隐患严重，“有钱建房、无钱按窗”比比皆是。
基于这样一种背景，2013年，宜春市在和谐秀美乡村建设工作基础上，在全市农村范围大力开展“三清一控”活动，全年共清查违法用地5152宗，面积75.55万平方米，已处理4407宗；违规建房7327栋，违规建房面积100.68万平方米，已处理6384栋；非农户籍违规建房166栋，违规建房面积6.96万平方米，已处理92栋。没有处理到位的，将于今年上半年完成。
二、主要做法
在深入基层调研、初步摸清底数的基础上，出台了实施方案，提出了操作办法。在推进过程中，又根据实际工作情况，对一些操作细则进行修改完善，进而形成了一个较为系统的操作模式。
1 、把握工作原则，明确清理内容。
“三清一控”主要目的是全面遏制违法违规建设行为，规范农村土地管理秩序和农民建房审批程序，美化村镇人居环境。工作中把握了以下四个原则： 一是依法依规、违法必究。 坚持依法行政、依法办事，对清理出的违法用地和违规建设，该罚的罚、该拆的拆。 二是尊重历史、区别对待。 对个别历史阶段形成的违法建筑，严格把握政策，区别对待，妥善解决。 三是既处理事、又处理人。 既查处违法建设行为，又查处违法责任人。严厉查处在执法监管工作中滥用职权、以权谋私、索贿受贿的行政执法人员和镇村基层干部。 四是建章立制、长效管理。 注重健全完善土地和规划管理的长效监管机制。
“三清一控”清理范围 为各县（市、区）辖区内所有乡（镇、场）和近期建设规划区以外涉及农民建房的街道，清理对象是自2008年1月1日（宜春市政府出台《农民住宅建设用地管理“十不准”》）以来的违法违规用地和建设行为。 清理内容有五个方面 ：一是非法占用、擅自买卖、以租代征等违法用地行为，二是未按审批内容，擅自改变土地用途、扩大用地范围等违法用地行为，三是未取得规划审批手续或未按审批内容进行建设的违法行为，四是建新未拆旧的“一户多宅”违规建房行为，五是非农户籍人员擅自占用农村集体土地违规建房行为。
2 、广泛调查摸底，深入查找问题。
调查摸底是搞好清理工作的基础。首先，各乡（镇、场）和街道组织各自然村和社区进行全面自查，摸清违法违规用地和建设情况。其次，各乡镇组织得力干部和人员，对照清理内容，逐家逐户、逐栋逐间核实违法违规用地和建房情况，位置、面积、建设过程、手续情况等都要准确无误，并登记造册，形成完整详细的第一手材料。
在摸清基本情况之后，各县（市、区）政府还组织对乡（镇、场）和街道进行全面复查，弄清违法用地、违规建设行为成因，并逐宗、逐项、逐村进行核准，再汇总上报。市领导小组组织市直有关单位赴各县（市、区）进行抽查，确保数据真实，事实清楚。
与此同时，着力营造良好舆论氛围，各县（市、区）出动流动宣传车200余台次，在乡镇、行政村悬挂宣传横幅1000余条，做到家喻户晓、人人皆知。尤其要提出的是，这次还通过移动平台发送短信5万余条，将“三清一控”有关内容、要求和投诉举报电话公布于众，广泛接受社会监督。
3 、科学制定标准，严格处罚到位。
依据不同的违法情况，有针对性地制定了合理的处理标准和措施，确保了清理工作的科学性和可操作性。对未经批准擅自占用土地建房和未按用地审批内容，擅自改变土地用途、扩大用地范围的，分门别类区分为违法占用基本农田、一般耕地、其他土地等形式，并处每平方米10-30元不等的罚款；买卖或者以其他形式非法受让集体土地的，处以土地面积每平方米10-50元的罚款。对建制镇管辖规划区内和有关街道范围内未经规划审批进行建设，严重影响村镇规划的农村建房，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，责令停止建设，限期改正，处土建工程造价5%-10%的罚款；未按规划审批内容进行建设的，处土建工程造价3%的罚款。违法建房农户在缴纳相关规费后，依法为其补办建房手续。
对不符合土地利用总体规划、河道规划、乡镇总体规划和村庄规划、占用基本农田、在地质灾害区域建房的，或者不接受罚款补办手续处理的，依法予以拆除或者没收。对非农户籍人员要求其主动申报，对严重违法用地和违规建设法行为，由纪检监察部门按照有关规定给予行政处分或组织处理。
“三清一控”主要体现为“堵”，但光“堵”不“疏”，农村无序建房现象则不能从源头上遏止，问题难以从根本上解决。因此，在“堵”的同时，建立“疏”的机制，尤为重要。
一是强化规划的引领。 科学编制村镇规划，完善农民建房管理办法，下发了《宜春市村镇规划编制工作实施方案》，明确了以县（市、区）为单位，通过统一招标，确定规划编制队伍，对全市2230个行政村进行规划设计。各地还根据实际，出台了具体的管理举措，如高安市出台了《农民建房管理补充规定》，奉新县出台了《控制和查处违法用地违法建设实施办法》。 二是探索宅基地换房路径。 在镇村联动范围内的农民，原则上退出宅基地，可以在集镇上置换相应面积集体土地性质的新建住房，或按征地标准予以货币补偿。 三是完善审批制度。 建立了乡镇长负责、一支笔签字的审批制度，防止再次出现责任的“漏洞”和监管的“真空”。 四是做好技术指导服务。 聘请专家进行了农村住宅设计，编印建设图集，在全市范围内免费推广使用，由建房农户根据自己的喜好和意愿自行选择建房图纸。
三、几点体会
宜春市“三清一控”工作，虽然取得了一定成效，但在实践过程中，还有待于进一步完善和提高。在工作中我们也积累了几点经验体会。
体会一：创新的动力是无限的。
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。“三清一控”，关键是创新了体制机制，解决了“有人管事、有钱做事、按制度办事”等问题，通过这种创新，增强了动力，激发了活力。
一是“三所合一”抓管理。 整合乡镇管理机构，将土地管理所、规划建设所和新农村建设办公室三所合一，作为常设机构，并选配好精干人员，建立好工作制度，落实好经费保障。这样做的目的是充分发挥基层站所的作用，及时发现和处理苗头性违法用地和违规建房，使其遏制在萌芽状态。 二是“三位一体”抓规划。 实行“市级督导、县级领导、乡级主导”原则， 市、县、乡三级各司其职，协调配合，市里对村级规划进行技术指导，县里牵头组织规划编制队伍和评审，乡里负责具体的规划编制工作，把规划编制的各个环节严格落实到位。规划编制经费以县（市、区）财政投入为主，市财政安排专项资金对各地规划编制工作进行以奖代补。 三是 “三级联动”抓落实。 市政府牵头成立工作小组，部门联动，各负其责，国土资源部门负责农村违法用地的清理指导，规划建设部门负责农村违法建房的清理指导，监察部门负责非农户籍人员违反规定回乡建房的清理指导。各县市区组成联合执法组，由政府办（法制办）、国土局、建设局、城管局、公安局、消防大队、广电局等相关单位组成，依法对部分严重违法建房进行拆除。乡镇主动担负起工作主体职责，尤其是党政一把手，强化大局意识，树立“一盘棋”思想，精心组织，周密安排，一抓到底。
体会二：路径的选择事关成败。
路径依赖理论指出，要想路径依赖的负面效应不发生，那么在最开始的时候就要找准一个正确的方向。党的十八大明确提出要推动城乡发展一体化，2014年全国国土资源工作会议强调，要坚持一户一宅原则，不允许城里人到农村买地建房，坚决禁止“逆城镇化”。“三清一控”工作，符合中央精神，缘于其科学合理的路径。
2012年，根据省委、省政府统一部署，宜春市开展了以高速、国道等主干道沿线村庄为主的秀美乡村建设活动，取得了良好成效。在这项工作开展过程中，发现农村违规建房大张旗鼓、违法用地层出不穷。市里审时度势、果断出击，以秀美乡村建设为契机，在全市农村范围开展“三清一控”。
2013年6月，宜春市又在“三清一控”基础上，全力推进镇村联动建设发展工作，选取19个示范镇（重点镇），将集镇及其周边一公里左右范围内的村庄纳入镇村联动范围，实行建设联动、发展联动。共涉及联动村96个，联动村庄人口4.3万，面积9016亩。在具体工作中，一是“当县建镇”，把示范镇变成县（市）域副中心，“让集镇变城市”；二是“以联促村”，改善农村环境、改造基础设施、改变面貌，“使农村像城市”；三是以人为本，科学合理引导农村人口进入集镇，“把农民变市民”，镇村联动建设发展工作已经成为宜春市探索新型城镇发展的新路径。
体会三，群众路线是做好一切工作的力量源泉。
“三清一控”的对象是广大群众，出发点也是为了群众。“清”的是那些损害公共利益、甚至直接侵害他人利益的少数人，保护的是大多数人的利益；“控”也是为了防止违法用地、违规建设再次发生，实现优化环境与保护资源的双重目标，以给现在的人创造一个井然有序、洁净优美的生产、生活环境，给后辈子孙腾出所剩不多的生存、发展空间，从总体上说，符合广大人民群众的愿望和期盼。
正因为此，在工作中也一切依靠群众，从自我清查、群众举报到媒体监督，广泛发动群众参与，让有问题的人主动整改，让知情群众踊跃举报，让媒体积极参与弘扬正能量。在工作开展之初，少数违法违规者出于侥幸心理隐报瞒报，个别乡镇出于工作压力少报漏报。之后市里通过移动网络平台，向广大群众发送举报告知信息，让媒体赴违法违规现场进行拍摄，通过这种方式，消除一些人的侥幸心理，督促乡镇深入扎实做好工作，个别乡镇的清查违法违规数量，比刚开始上报的，多出了几十倍。通过这项工作，让我们更深切体会到，人民群众是最深厚的力量源泉和最牢固的执政基础，是党的生命线和根本工作路线。
