新居住证制度争议中“待产” 暂不能实现同城同权
《居住证管理办法》结束了29天的公开征求意见，这是户籍制度改革的重要一步。从内容看，其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。
夜晚7点，北京四环边上的一家小店。
老板赵大明正倚着冰柜看电视，边上，一道帘子将10平方米的店铺与生活空间隔开。听闻一种新的居住证或将推出，符合居住半年、有稳定住所等条件即可办理，他并不相信：“真有这样的证，全国的人不都跑来北京了？”
这一天，1月2日，国务院法制办结束对《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)公开征求意见，历时29天。
介于户口与暂住证之间的居住证制度，北、上、广、深等一线城市多年前早已自发探索。征求意见稿的一大突破在于，试图将该制度推广到“设区的市级以上城市”——全国285个地级市中，仅4个没有设区。
赵大明难以置信的逻辑，也是某些地方政府长期以来的做法。在调控城市人口规模的思维中，对流动人口的社会福利加以限制是常用手段。
按照国家卫生和计划生育委员会2014年11月发布的报告，到2013年末，全国流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一。
多位受访学者告诉中国青年报记者，征求意见稿许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。
“它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体，用来承载流动人口的权利和福利。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为，这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走，“就中国目前来说，这是正确又相对容易实现的事情。”
令人担忧的隐形限制
根据这份由公安部起草的征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。
赵大明对如此低的申领条件不敢相信。他从北方某省来京谋生已15年，2004年前后开了一家食品店。那时，北京已经推行《北京市工作居住证》，持证者可享受京籍居民才有的部分待遇，如购房、上车牌。
该证申领十分严格，不仅本人须有学士以上学位，须提交社保、纳税等资料，连所在单位也要具备一定资格。“我没有缴社保。”赵大明没申领到工作居住证。
在全国范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制；另一类侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。
北京的工作居住证显然属于前者。并且，申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。
2014年底，《北京日报》刊登了一则读者来信，询问办理工作居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力社保局答复称，个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标，申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。2013年度，北京市职工月均工资为5793元。
刘威也遭遇到一项隐形限制。他供职于北京一家中央直属事业单位，符合学历、社保、纳税等条件，但2012年申领工作居住证时也遭拒绝。他找不到被拒的条文依据。
这一现象在2003年就已发生，据《京华时报》报道，单在网上审批首日，北京市西城区就有52家单位申请被拒，全为中央驻京单位。不能办的原因是北京市的人事权限不够。
刘威担心，这一回，条文中只列了4个简单条件，会不会又有一些其他隐形限制？
中国青年报记者走访了多位非本地户籍的居民，他们普遍对隐形限制表示担忧，个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”？租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”？多久才算“稳定”、“连续”？
另一个担忧则是，除了征求意见稿的4项条件之外，地方政府会不会另设更高的门槛？哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则？
尽管存在不足，但在多位学者看来，这份“申领资格低门槛、广覆盖”的征求意见稿，进步着实不小。
北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华表示，征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实，“国家没有出台规定，各地很难自己出台，缺乏上位法。征求意见稿顺应了人口流动的趋势，是一个里程碑式的转变。”
彭希哲也认为，这样的改革是一个正确的方向。
暂不能实现“同城同权”
虽然名称都叫“居住证”，但征求意见稿所言的居住证，其附带的福利并不比地方自行探索的居住证要多。若想与户籍人口立即“同城同权”，也并不现实。
征求意见稿承诺的基础公共服务共9项：免费接受义务教育；平等享有劳动就业权利；基本公共就业服务；依法参加社会保险；缴存、提取和使用住房公积金；基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。
此外另有6项便利：按照国家有关规定办理出入境证件；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务证及国家规定的其他便利。
“它希望提供的公共服务尽量向户籍人口靠近，但严格意义来说做不到。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言，如果提供的服务能与户籍人口一致，“那就不需要居住证了，直接给户籍就完了。”
9项基础公共服务中，最引人关注的显然是子女“免费接受义务教育”。事实上，即使没有居住证，这也已在部分地区实现。赵大明表示，他的女儿正在北京的学校借读。
但赵大明更看重的是，女儿能否在京参加中考、高考。答案是否定的。
“随迁子女在当地参加中考和高考的资格”，严格来说，并非9项基础公共服务之一。征求意见稿将其纳入了“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件”来实现的内容。
同样列入“应当积极创造条件”的，还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘等8项权利，以及在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等两项便利。
换言之，这些“应当积极创造条件”实现的，未来未必能在所有地区立刻给持证者兑现。
不过，在一些省份，如果公民获得门槛较高的居住证，他们已能享有前述部分权利。彭希哲举例，北京、上海限购商品房时，都曾规定持有某种居住证且符合参加社保、缴税的年限，即可享受户籍人口一样的待遇。征求意见稿所言的居住证没有特别列出这项优待。
“目前外来人口能够享有的社会福利正在不断增加，但政府提供的贫困救助是完全按照户籍来的，即使有工作居住证也不行。”彭希哲介绍。
乔晓春表示，此次征求意见稿由公安部提出，但理论上，公安部难以完成这件事情，因为户籍制度与政府的公共服务体系是完全联系在一起的，“因此，作出决策的一定是政府，而不是某个部门”。
“一旦改革户籍制度，包括建立新的居住证制度，势必涉及到各个部门。”乔晓春坦言，户籍改革时，如果与户籍制度挂钩的政策如医疗、计生等等还未与户籍完全脱钩，就特别需要各部门与新的户籍政策相协调。
“我们现在是先改户籍制度，后调整各个部门的政策，但严格来讲，应该是先改各个部门的政策。”乔晓春认为，让各部门先改自己的政策并非易事。