部分公安改革项目实施效果评估报告
部分公安改革项目实施效果评估报告
《前 言》
“部分公安改革项目实施效果第三方评估”由公安部全面深化改革领导小组办公室委托北京大学政府管理学院、中国人民公安大学、国家统计局社情民意调查中心联合开展。
本次第三方评估开展之目的在于，深入贯彻落实习近平总书记关于抓改革落实的重要指示精神，从公安部目前在全国或部分地区公安机关实施的改革项目中，选取部分关系群众切身利益的改革项目进行第三方评估，从第三方独立、公允、客观和全面的立场出发，跟踪掌握改革实施情况，确定业已推行的部分改革项目的绩效，在对这些改革项目进行总体基本评估的基础上，进一步发现改革落实过程中遇到的问题，进而通过提出特定的政策建议，优化改革所面临的内外条件，以促进公安改革进一步深化推进落实。
第三方评估是政府绩效管理的重要组成部分。政府绩效管理的第三方评估具有如下基本特点：（1）第三方评估是实施绩效管理的政府及其部门的外部评估模式，不同于政府绩效管理内部部门的评估。（2）第三方评估是多元主体对政府绩效的多角度评估模式。高等院校、中介组织、社会组织和公众的观点和意见都被广泛纳入到评估内容之中。（3）第三方评估是采取多种评估方法和手段的专业评估模式。社会调查、深度访谈、专业逻辑分析和量化手段都被应用在评估过程中，更具有科学性。（4）第三方评估因其具有独立性、公开透明性和专业性，而成为更易被接受和承认的公信评估模式。采取第三方评估的政府绩效由于其权威性及制约性而更易被社会公众、新闻媒体所广泛认同。
本次评估从启动到提交报告经过了六个阶段，在每个阶段综合运用了多种研究方法，尤其是应用了科学的、跨学科的、实证的研究方法，确保了研究成果的科学性。第一个阶段通过参与第三方评估的各方,通过专家座谈会等形式确定了研究目标和框架；第二个阶段，评估组通过讨论确定本次第三方评估所采用的基本评估方法，并明晰了未来评估的具体方案；第三个阶段通过概率抽样方式采集公众层面的资料，向各地随机抽取的受访人了解普通公众对公安改革的看法和建议；第四个阶段，组成了多个深度访谈团队，对公安改革所涉及的公众和利益相关方进行了深度访谈和追踪问卷调查，就公安改革的成效及未来深化问题交换了意见和看法；第五个阶段，进行了资料整理和分析工作，对进一步优化公安改革问题进行了多次深入的讨论和论证，同时反复查证数据以保证评估结论的科学性；第六个阶段，撰写研究报告，评估组综合运用了多种资料分析方法并召开集体讨论会，就报告撰写的相关问题进行商讨，并最终完成了最终评估报告。
“部分公安改革项目实施效果第三方评估”是公安改革绩效评估的重要组成部分，进行该评估不仅涉及准确全面把握公安改革的绩效成果，而且也涉及到其他有关公安改革项目、参与评估改革项目的未来可持续改进。期望北京大学政府管理学院、中国人民公安大学和国家统计局社情民意调查中心本次第三方评估结果能够为推进公安改革做出微薄贡献。
在此，评估组向为保证评估工作顺利完成提供过支持和帮助的各界人士，致以诚挚的谢意！
北京大学政府管理学院
中国人民公安大学
国家统计局社情民意调查中心
2017年6月7日
评估结论择要
全面深化公安改革，是党的十八大以来全面深化改革的重要组成部分。本次第三方评估选取部分关系群众切身利益的公安改革政策，从第三方独立、公允、客观和全面的立场出发，跟踪掌握改革实施情况，对业已推行的部分改革项目绩效展开评估。在对这些改革项目进行总体评估的基础上，进一步发现改革落实过程中遇到的问题，进而通过提出政策建议，优化改革所面临的内外条件，推进公安改革进一步深化与发展。
通过社会公众调查表明，社会公众对六项政策中的五项知晓率相对较高，对六项政策内容的认同度和满意度很高，对于六项政策执行满意度和政策效果满意度都达到了非常高的水平。整体而言，人民群众对六项改革政策实施的整体效果满意度极高，证明这些政策反映了民意、顺应了民心、改善了民生，提升了人民群众的满意度和获得感，是“以人民为中心”的好政策。
第三方评估认为，中央关于全面深化公安改革“1+3”意见方案出台实施两年多来，公安部认真贯彻落实习近平总书记关于抓改革落实的重要指示精神，聚焦重点问题，持续用劲发力，公安改革的成效日益显现，改革的受益面不断扩大。特别是在解决关系群众切身利益问题方面，全面推进服务经济社会发展、便利群众生产生活改革举措的落地实施，形成了一大批具有重大影响的公安改革亮点，赢得了社会各界和广大人民群众的点赞。
为了进一步深化公安改革，本次第三方评估认为，应从外部条件改善和内部系统性优化两大方面促进公安改革走向深入。
从外部条件改善来说，公安机关在实施政策改革的过程中，应加强对具体公安改革政策的法律评估、与其他政府部门进行充分协调以及优化公安政策改革的宣传方式。
从内部系统性优化来说，公安部门在实施政策改革的过程中，应完善地制订政策实施细则、力求政策执行实施过程中标准统一、强化公安系统内部的联动和协调以及加快公安数据整合及共享进程。
部分公安改革项目实施效果评估
《部分公安改革项目实施效果评估》（以下简称《效果评估》）是公安部全面深化改革领导小组办公室委托北京大学政府管理学院、中国人民公安大学、国家统计局社情民意调查中心进行的第三方评估科研项目。项目组从公安机关实施的改革项目中，选取部分关系群众切身利益的改革项目进行了第三方评估。评估过程力求独立、公允、客观、全面，跟踪掌握改革实施情况，确定业已推行的部分改革项目的绩效，在对这些改革项目进行总体评估的基础上，进一步发现改革落实过程中遇到的问题，进而提出特定的政策建议，优化改革所面临的内外条件，促进公安改革进一步深化提升。
本次项目评估所涉及的改革项目，主要包括无户口人员登记户口，居民身份证异地受理、挂失申报和丢失招领试点，车检制度改革，驾考制度改革试点，公路和农村地区道路交通事故快处快赔改革试点，上海市科技创新中心建设有关出入境政策（局部实施）等6项。
一、评估结论
社会公众和利益相关方对评估内容，表现为感性反应和一定水平的理性认识。项目组通过政策知晓度、内容满意度、执行满意度和整体实施效果满意度，展示了社会公众和利益相关方对公安改革项目的表层认知、支持水平和态度评价。
（一）六项政策实施整体效果的满意度很高
在对20个城市公众（前五项）和上海市境外人才（项目6）就六项改革政策进行的问卷调查中，普通公众（上海市为境外人才）对六项改革政策实施整体效果的满意度（即认为“很满意”“满意”和“一般满意”的比例之和）分别高达92.9%、98.2%、96.8%、95.2%、96.8%和97.3%。
（二）对六项政策内容认同度和满意度很高
在对20个城市公众（前五项）和上海市境外人才（项目6）就六项改革政策进行的问卷调查中，被访者在被问及六项改革政策对老百姓“是否有用”的问题时，都给予了高度的评价和认同。认为六项改革政策对老百姓 “有用”的比例分别高达75.3%、95.1%、86.5%、63.9%、68.5%、80.8%。
同时，问卷调查显示，普通群众（前五项）和上海市境外人才（项目6）对六项改革政策内容的评价很满意，政策内容的满意度（即认为“很满意”“满意”和“一般满意”的比例之和）分别高达94.6%、98.8%、96.2%、95.9%、97.2%和96.8%。
（三）对公安机关及工作人员政策执行的满意度非常高
对于办理过相关事务的特定服务对象的追踪问卷调查表明，在办理相关事务过程中，特定服务对象对六项改革政策执行中公安机关及其工作人员工作的满意度（即认为“很满意”“满意”和“一般满意”的比例之和）分别为100%、99.7%、100%、100%、97.0%、98.0%。
（四）政策知晓度较高, 但呈现一定的差异
项目组在20个城市进行的公众（前五项）问卷调查中询问群众“是否知道国家出台了某一相关政策”，显示普通公众对上述改革政策的知晓度较高，但也表现出一定的差异。前五项政策的知晓度分别为37.1%、66.3%、50.9%、47.9%和29.6%。形成这一特点的一个重要原因是，政策知晓度受到牵涉利益范围广度的影响，较小利益范围内的政策知晓度一般也较低。第六项改革因在局部地区针对境外人员实施，未进行公众调查。
综上所述，六项改革政策推出以来，人民群众对政策的知晓程度相对较高；对政策本身的作用和意义给予了高度的评价、认同和支持；对政策内容、政策执行力度、政策执行效果满意度给予了极高评价。整体而言，人民群众对六项改革政策实施的整体效果满意度高，说明这些政策反映了民意、顺应了民心、改善了民生，提升了人民群众的满意度和获得感，是“以人民为中心”的好政策。
第三方评估认为，中央关于全面深化公安改革“1+3”意见方案出台实施两年多来，公安部认真贯彻落实习近平总书记关于抓改革落实的重要指示精神，聚焦重点问题，持续用劲发力，公安改革的成效日益显现，改革的受益面不断扩大。特别是在解决关系群众切身利益问题方面，全面推进服务经济社会发展、便利群众生产生活改革举措的落地实施，形成了一大批具有重大影响的公安改革亮点，赢得了社会各界和广大人民群众的点赞。
二、存在的问题及有关政策建议
根据本次第三方评估的系统研究所发现的一些问题，提出相关政策建议，推进全国公安改革进一步深入。
这里所提出的政策建议是从具体的政策实施绩效评估出发，从具体政策改革所面临的问题，抽象为一般性的政策过程改进的方法性指引。在重新具体化为新的政策改革时，仍须从具体政策的政策环境出发，通过深入的调查、研究和分析，才能将下述抽象性的方法性指引，转变为具体的政策制定、政策执行、政策效果绩效评估，以实现公安机关改革中的连续政策优化过程。
具体而言，本部分的政策建议从公安改革的外部条件改善和公安改革的内部系统性优化加以提出。
（一）公安改革的外部条件改善
公安改革与其他任何改革一样，都面临着特定的外部条件和内部状况。从外部条件角度而言，公安行政管理不仅是公安机关与其管理对象之间的关系，还要面临国家外部的法律环境、行政环境、舆论和意识形态环境以及经济环境等外部条件。这些外部条件往往成为公安行政管理的前提条件，在进行公安改革的过程中，充分评估有关外部条件，进而通过特定程序工作调整这些外部条件，将会更有利于公安改革工作的开展。
1.对具体公安政策改革进行充分的法律评估。公安机关是具有司法性质的政府行政部门，执行法律法规是公安机关的职责所在。然而，法律法规作为文本化的、在特定时代立法的行为规范，随着时代的进步发展，不可避免地会出现执行条件变迁、逻辑覆盖缺失的问题，充分评估具体改革政策法律法规的健全性，是公安政策改革的必要前置性工作。当部分法律法规不符合现实条件时，应提前通过特定立法程序对有关法律法规进行前置性修订，以符合政策改革的需要。
因此，在公安改革过程中，对于具体的政策改革意向，应通过与公安机关内部的政策法规机构、政府法制部门、行政司法部门、人大、司法系统以及社会法律研究咨询机构合作协调，进行法律法规环境的外部条件评估，以使公安改革不受未修订法律条文的掣肘。
2.公安机关与其他政府部门进行充分协调。在我国行政管理过程中，相当比例的行政程序都需要多个部门相互配合才能完成。因此，明确不同权力部门在同一政策中的分工边界，建构不同政府部门之间的耦合性程序性环节，才能防止执行过程中的脱轨。本次参与评估的六项改革政策基本上都不是公安机关单一部门能完全处理的事情，都需要不同的政府部门相互协调。
3.优化公安政策改革的宣传方式。公安政策改革的目的是为了使公安机关更好地服务于社会公众，使相关社会成本能够不断降低，使社会公众的正当权益得以实现。这就要求社会公众能够充分知晓政策的改革，了解政策改革后的程序细节变化，能够使社会公众自觉地配合新政策的实施。
为使政策改革达到更好的实施效果，需要在具体政策落实实施层面进一步强化宣传能力，采取多种宣传传播手段，加强具体政策改革宣传的靶向精确性，特别是在条件范围、工作流程、所需手续、注意事项等方面做实做细政策宣讲和一人一事的答疑解惑，提高公安政策改革的实施效果。
（二）公安改革的内部系统性优化
与公安改革所面临的外部条件一样，公安改革在公安机关内部实施执行的时候，往往也不是单一机构就能够完全承担起一项具体的政策改革项目，而是需要公安机关内部多部门予以配合才能共同完成。因而，对于某项具体的政策改革而言，在具体直接执行机构之外，公安机关内部其他机构也需要为该直接执行机构提供充分支持，从各个方面共同优化公安机关内部的系统环境。
1.完善制订政策实施细则。在政策的具体实施过程中，肯定会遇到一些十分特殊的情况和各种具体复杂的问题。在面临这样的政策改革时候，其政策内容需要充分考虑到既有案例、处理经验和法理逻辑的多样性、复杂性及完全覆盖性，避免特殊案例对改革政策的冲击，进而造成政策漏洞、执行例外和无解问题。
2.力求政策执行实施过程中标准统一。在公安政策改革过程中，相同的政策在执行实施过程中，应当遵循相同的标准。然而，由于内部操作规程未能充分细化，部分改革政策在执行和实施过程中存在标准不统一的问题。
3.强化公安系统内部的联动和协调。不仅公安机关与其它政府部门之间存在联动协调问题，公安机关内部各部门之间也存在协调联动问题。公安政策改革不可避免地涉及执行政策的内部组织执行主体。这就要求在公安机关机构体制中，通过同一公安机关的内部机构整合、不同行政层级的公安机关的上下协同以及同一行政层级的公安机关横向协同，来充分提升公安政策改革执行主体的行政行为能力。
4.加快公安数据整合及共享进程。在当今世界各国政府都在加大运用信息技术的形势下，公安机关也需要运用信息技术数据来提升本部门的行政绩效。当前公安机关的内部数据，在数据内容标准、数据技术标准、数据使用权限方面，存在着不统一、难共享等问题，亦与卫计委、工信部、质量监督管理部门和环境保护部门等同级政府部门之间缺乏数据采集、数据标准的协同协调，这类问题亟待系统解决。
