中国高速路拟长期收费偿债后实行养护管理收费

22.07.2015 10:55

本文来源: 广电厅

　　全国高速公路连年亏损，公路建设税收缺口也高达75 .9%，交通运输部昨日发布《收费公路管理条例》征求意见稿。《意见稿》拟规定，中国高速公路将长期收费与收税。其中，政府收费高速路偿债期拟按实际偿清债务所需时间确定，各省实行统借统还；特许经营高速公路经营期一般不超30年，届满后与偿债期政府收费公路统一收费；偿债期、经营期结束后实行养护管理收费。对此，有专家认为，收费高速公路是国际的通行做法和趋势，但也有民众呼吁，应采取弹性收费制度。意见稿还提高了收费公路设置门槛，并明确政府收费公路实行规范的预算管理，除收费公路权益外，所有收费公路资产均不得转让和上市交易，经营性公路的收费期限则最长不得超过25年。

　　收税收费长期并存

　　意见稿明确，“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式。从资金来源上，政府对非收费公路有投入义务，收费公路的筹资渠道也是多元化的；从等级构成上，收费公路以高速公路为主体。

　　两种类型收费公路的内涵也有所调整。意见稿将通过政府举债方式建设的公路统一表述为政府收费公路，未来政府管理的收费公路建设、改扩建资金将统一采取发行地方政府专项债券方式筹集，用通行费偿还，纳入政府性基金预算管理。而在经营性公路中，增加了采用政府和社会资本合作模式(PPP)的内涵，并统一表述为特许经营公路。

　　此外，现行《条例》规定的“统一贷款、统一还款”也拟将修改为“统一举债、统一收费、统一还款”，统借统还的主体由省级交通主管部门修改为“省、自治区、直辖市人民政府”。

　　交通部法制司副司长魏东介绍，经过对高速公路的功能、特点和资金保障进行调查、研究、论证后，高速公路按照“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。这样既可以适应财税体制改革，保障社会资本投资回报，且按照“用路者付费，差别化负担”可解决税负不公平，也可起到调节交通流量的作用。

　　经营性公路收费不超过25年

　　意见稿对经营性公路的收费期限做出了调整。

　　政府收费公路方面，高速公路实行统借统还，修订后的《条例》不再规定具体的收费期限，按照用收费偿还债务的原则，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。高速公路以外的政府收费公路，维持现行《条例》最长不超过15年、中西部最长不超过20年的规定。而对于经营性公路的收费期限，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。其中，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。

　　政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费，以解决高速公路养护费用的问题，保证高速公路正常通行。

　　按现行条例规定，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

　　收费公路门槛提高

　　虽然规定长期收费，但交通部也表示，要严格控制高速公路以外的收费里程规模，严格收费公路的设置。

　　意见稿规定，新建和改建技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费，已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的，不得重新收费。最终实现只有高速公路收费，其他公路全部回归公共财政承担的目标。

　　此外，独立收费桥隧的设置标准也有所提高，由原来的二车道800米和四车道500米统一提高为1000米以上。

　　声音

　　高速路应弹性收费

　　我认为适当收回成本是合理的，美国封闭高速公路也要收费，不收费的相当于我们的国道，这样也可以减少拥堵。但是，既有的一些高速公路如果已经收回成本，甚至盈利很好，是否可以降低收费标准？建议对不同盈利状况的高速采取不同标准。 ——— 上海市民程先生

　　理性设置免费标准

　　我记得2012年的十一，第一次节假日高速免费，带着家人出去玩，回来时京港澳高速堵成“一锅粥”，全国各地的高速都变成了停车场，这样的免费政策虽然刺激了旅游业发展，但也有很多弊病。建议能够理性设置免费标准。

　　——— 北京市民王女士

　　链接

　　国际上高速路都怎么收费？

　　美国：通过税收支付建设费用

　　全美各地仅有10%公路象征性收费，部分路段平均1000公里才会出现两个收费站。在美国高速公路上行驶的车辆已经通过税收，先期“预付”了公路的建设费用。美国政府特别成立了联邦公路信托基金，该基金会的资金来源就是联邦政府征收的机动车燃油税，也就是说，谁用的油多，使用的道路多，谁缴的税就多。此外，美国对机动车的销售税和使用税等税收也包括在了高速公路建设费用当中。

　　德国：仅对大卡车收费

　　东欧10国加入欧盟后，德境内卡车剧增。从2005年1月开始，德国开始对12吨以上的卡车收费，费率根据其轴载和排气量，污染环境大的卡车多交费。(腾讯)

　　疑问

　　高速路到底是赚了还是赔了？

　　早在2010年，就有媒体报道，宁沪、赣粤等高速主营业务营业利润率均在50%左右，甚至高于被人们称作“暴利”行业房地产的40%毛利率。而在2008年，审计署对18个省市收费公路建设运营管理情况进行了审计，抽查山东等12个省、市35条经营性公路，结果显示，这些公路获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上。

　　近年来，包括北京市、江苏、广东人大代表在内的很多人一直呼吁取消高速公路收费，认为高速收费还贷“收够了还收”。

　　高速公路到底赚钱了吗？前不久公布的《2014年收费公路统计公报》介绍，2014年收支平衡结果为负1571.1亿元，在2013年，这一数字为661亿元。

　　众所周知，中国公路发展的税收主要是用于公路建设的车购税和用于非收费普通公路养护的成品油消费税(燃油税)。国家行政学院教授王伟介绍，2013年，我国公路建设的支出是13692亿元，而当年车购税只有 2234亿元，一般税也只有1071亿元，因此整个公路建设税收的缺口高达10387亿元，缺口占比高达75.9%，只能通过银行贷款或吸引社会资本投资解决。此外，非收费的普通公路养护一年就需要2800亿，而成品油消费实际投入只有1443亿元，普通公路的养护税收的缺口也高达1357亿元，缺口占比48.5%，“资金也是严重不足”。

　　车购税和燃油税都去哪了？

　　既然建设税收的缺口巨大，那么车购税和燃油税都用在了哪里？国家行政学院教授王伟解释说，由税务部门来征收的成品油消费税并不是全部都用于普通公路养护的，“这个税收中间很大的一部分是分给了航道养护、运输管理、环境保护和新能源发展，甚至还要分给农民的农业机械柴油和渔民渔船柴油的补助。”

　　王伟说，在这种情况下，收费公路自身的养护管理、债务偿还，包括社会资本投资的回收等等，就需要通过车辆通行费予以保证。

　　“世界上任何国家都没有真正意义的免费公路”，王伟说，公路的资金来源不是税收就是收费，而收税和收费之间是一个此消彼长的关系，费交得少了税就要增加。如果取消收费，就需要大幅度增加税收。“世界银行曾经有一个估算，如果中国公路的全部资金都不靠收费，全部由收税来进行养护，在2006年的时候，按照他来讲，燃油税要征收30%，如果全部连建设和债务偿还都要靠税收解决，油价要增加3倍以上，这个数字是很惊人的。”

　　高速路收费咋防范被挪用？

　　此前，因为管理不规范，新华社曾报道，北京、江苏、广东等一些地方变着“戏法”多收费，“收够了还收”、“延长收费期”。比如，首都机场高速公路在收费3年多后，于1997年改变了经营性质，成为经营性道路，被重新批准收费30年；广东省的广佛、广深高速这样热门线路的收费除了还本付息外，还违反“高速公路收费只能用来偿还贷款、道路的养护以及相关管理成本等，不得挪作他用”的规定，执行统贷统还，补贴尚不赚钱的高速公路，以及新高速公路的建设。

　　《条例》征求意见稿怎么规避这些混乱的管理模式？

　　魏东介绍，修订稿拟规定，新改建二级及以下公路不得收费，且政府收费公路收支纳入预算管理。

　　魏东说，修订稿进一步规范了收费公路转让，强化政府对收费公路的监管，明确转让政府收费公路权益中的收费权，应当综合考虑转让的必要性、合理性、社会承受力、债务余额等因素，并严格限制，且政府收费权转让的出让价不得低于资产评估机构评估的价值。此外，转让特许经营公路收费权，应当征得签订该特许经营协议的交通运输主管部门的同意，并重新签订特许经营协议。

　　意见稿还特别规定，不得以转让为由提高车辆通行费标准。转让政府收费公路的收费权可延长不超过5年的收费期限，转让特许经营公路收费权不得延长经营期限。

　　在政府使用收费公路资金方面，修订稿也拟规定加强监管，在高速公路实行联网收费和电子不停车收费，减少收费站数量。

　　意见稿明确，政府收费公路不得无偿划拨，除收费公路权益外，收费公路资产不得转让和上市交易，确保公路不偏离作为交通基础设施的公益属性。

　　收费公路管理条例修订历程

　　1984年

　　国务院第54次常务会议作出“贷款修路，收费还贷”的重大决定。

　　2004年8月18日

　　国务院第61次常务会议通过《收费公路管理条例》。

　　2004年11月1日

　　《收费公路管理条例》正式施行。

　　2014年底

　　全国高速公路达到11.2万公里，里程规模世界第一。