非公企业参与国企改革仍需清障

发展混合所有制是一个系统性、整体性和协同性的改革，需要统筹好中央和地方的关系、试点和规范的关系、渐进和突破的关系。

在宏观层面可以以改革对象为划分依据，将发展混合所有制区分为存量改造型模式和增量发展型模式。可采取公有资本绝对控股、公有资本相对控股和公有资本参股三种形式。

发展混合所有制过程中防止国有资产流失，应重点采取两个方面的关键举措：一是统一政策标准，二是统一产权管理。

鼓励非公企业参与国有企业改革，就是要从有利于企业竞争力和总体经济效率的基本要求出发，清除当前制约非公企业参与国企改革的障碍，创造继续深化改革的条件，形成继续深化改革的强大动力。

垄断性行业国有企业改革应该立足于发展环境和功能定位，以放宽准入、多元投资、有效竞争、合理分配、独立监管为主攻方向，提高市场开放与竞争程度，推动垄断性行业向可竞争性市场结构转变，为国有企业推进混合所有制创造条件。

十八届三中全会《决定》指出，要积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，中国社科院工业经济研究所所长黄群慧在接受《经济参考报》记者采访时表示，鼓励非公企业参与国企改革，就要清除当前制约非公企业参与国企改革的障碍，创造继续深化改革的条件，形成继续深化改革的强大动力。对于垄断性国有企业要提高市场开放与竞争程度，推动垄断性行业向可竞争性市场结构转变。

混合所有制改革要“上下结合”协同推进

《经济参考报》：对于发展混合所有制经济，十八届三中全会决定已经定了调子，接下来就是如何具体推进的问题。作为多年研究混合所有制的著名专家，您认为如何才能实现既避免改革过程中的国有资产流失等问题，又能够达到混合所有制改革的目标？

黄群慧：我国改革经验表明，成功的改革推进路径是先“自下而上”，允许基层积极探索，得到基层探索的整体改革经验，进而“自上而下”，进行顶层指导下的推进，从而实现积极稳妥地全面改革。

这种“上下结合”的改革推进路径，既激发了基层改革创新的积极性、保护了经济的活力，又避免了一哄而上的混乱。同样，今天我们推进混合所有制改革，也应该坚持这样的改革路径。

当前混合所有制改革工作的重点应该是积极推进试点，在试点的基础上分析问题、总结经验，进而制定具体规则和程序、探索混合所有制改革实施细则，以保证进一步全面推进混合所有制改革在制度和法律的框架下规范运作。

国务院国资委选择国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点，中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展发展混合所有制经济试点，新兴际华集团有限公司、中国节能环保公司、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点，还将在国资委管理主要负责人的中央企业中选择2到3家开展派驻纪检组试点。这种试点的方法就具有重要意义。

相对于国务院国资委试点先行的作法，一些地方政府将混合所有制企业比例、混合所有制企业中民营企业参股比例、国有资本证券化比例等作为混合所有制改革的量化考核指标，放在国有企业改革指导意见中，这是不妥的。在改革试点没有开展之前，制定这种改革方案，使改革方案成为彰显政绩目标和决心的“改革大跃进规划”。这种政府主导的急于求成的心态会加大国有资产流失的风险。

通过推进混合所有制改革试点，要探索和制定三方面细则。一是界定不同国有企业功能，将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性，为不同类型国有企业建立不同法律法规，进而设计不同的混合所有制改革实施细则；二是完善公司治理结构，总结国有董事会试点经验，明确混合所有制下国有企业董事会的运行规则，建立有效的高层管理人员选拔和激励约束机制，从机制上保证国有董事和非国有董事的行为规范化和长期化，保证国有和非国有资产共同保值增值；三是着力营造公平竞争市场环境，努力完善产权流动的市场机制和产权保护的法律体系。

发展混合所有制是一个系统性、整体性和协同性的改革。需要统筹好中央和地方的关系、试点和规范的关系、渐进和突破的关系。

从中央和地方的关系看，在中央层面，主要解决垄断行业的国企混合所有制改革问题，地方层面则着重解决地方融投资平台、城市公共服务业等改革，一些影响大的问题也可由地方先行试验；从试点和规范的关系看，一方面要建立容错机制、允许试点创新，并在此基础上不断形成规范性的政策指导，另一方面也要通过规范，设定基本的试点创新“底线”；从渐进和突破的关系看，既要通过渐进开展积累相关经验，激发发展混合所有制经济的积极性和主动性，又要敢于面对难点攻坚突破，突破改制重组的瓶颈。

在协同推进上，要处理好三个协同。一是行业协同，就是要把握发展混合所有制节奏，既要加快竞争性领域改革步伐，又要攻坚克难，突破垄断行业的改革，相互借鉴经验；二是制度协同，要协同推进公司治理、产权和资产交易、资本管理、人事和分配制度等各方面的制度建设；三是进度协同，要把握好试点先行、细则制定和全面推进的时间协调。

不同企业须根据特点采用混合模式

《经济参考报》：我们知道，当前的混合所有制经济存在着多种模式，那么针对全国上下不同的混合所有制企业都应采取哪种模式，是否有什么统一标准？

黄群慧：依据不同的标准，发展混合所有制的模式划分存在显著差异。

从宏观推进层面来看，按照主导力量的不同，发展混合所有制可以分为政府主导型模式和市场主导型模式；按照推进路径的不同，发展混合所有制可以分为自上而下型模式、自下而上型模式和上下结合型模式；按照改革对象的不同，发展混合所有制可以分为存量改造型模式和增量发展型模式。

从微观操作层面来看，按照混合途径的不同，发展混合所有制可以分为合资混合模式、合作混合模式和配股混合模式；按照资本属性的不同，发展混合所有制可以分为公有资本与私有资本混合模式、公有资本与外资混和模式、公私资本与外资共同混和模式；按照控股主体的不同，发展混合所有制可以分为公有资本控股型混合模式、私有资本控股型混合模式和外资控股型混合模式，或者分为公有资本控股型混合模式和公有资本参股型混合模式；按照混合程度的不同，发展混合所有制可以分为整体混合模式和部分混合模式。

由于发展混合所有制既要有宏观层面的顶层设计，又要有微观层面的操作方案，因此模式的划分应实现宏观与微观的结合。

基于改革顶层设计的清晰性需要，在宏观推进层面可以以改革对象为划分依据，将发展混合所有制区分为存量改造型模式和增量发展型模式。

存量改造型模式主要是鼓励非公有制经济参与国有企业和集体企业改革，实现国有企业和集体企业存量产权的多元化。存量改造型模式是当前发展混合所有制的重点，其微观实现方式主要包括公司制股份改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股。

增量发展型模式主要是新的投资中推动公有资本与非公有资本的共同参与，实现国有企业和集体企业增量产权的多元化。增量发展型模式也是发展混合所有制的重要形式，其微观实现方式主要包括新设混合所有制企业或新投资项目中推动公有资本与非公有资本的共同参与。

进一步，无论是存量改造型模式还是增量发展型模式，均可采取公有资本绝对控股、公有资本相对控股和公有资本参股三种形式。

发展混合所有制的不同模式各有优劣，并没有普适性的模式，实践中需要综合考虑产业性质、市场发育程度、企业组织特征、企业发展基础等多个方面的内外部因素。

从产业性质来看，相对成熟的产业中因公有资本的布局已经相对明确，因此发展混合所有制可以更多地选择存量改造型模式；而新兴产业中所有属性的资本布局都仍然是不确定的，因此发展混合所有制可以更多地选择增量发展型模式。但无论是存量改造型模式还是增量发展型模式，对于涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域，可以采取国有绝对控股的混合所有制形式；涉及支柱产业、高新技术产业等行业，可以采取国有相对控股的混合所有制形式；对于国有资本不需要控制可以由社会资本控股的领域，可以采取国有参股的混合所有制形式。

从市场发育程度来看，当产权交易市场、资本市场较为发达时，发展混合所有制可以更多地采取存量改造型模式，反之则可以更多地采取增量发展型模式。

从企业组织特征来看，当公有制企业规模较大时，发展混合所有制可以同时采用存量改造型模式和增量发展型模式，反之则可以更多地采取存量改造型模式。

从企业发展基础来看，如果公有制企业盈利能力较强，可以同时采用存量改造型模式和增量发展型模式。

防止国有资产流失应采取两方面关键举措

《经济参考报》：推进国有企业混合所有制改革是总体方针，但是如果具体到每家国企却是千差万别。各个国企的定位、历史、规模等存在差异，改革中应如何反映这种差异性，避免“一刀切”？

黄群慧：由于每家国有企业功能定位、历史沿革、行业特性、规模大小、生存状态都千差万别，在具体推进混合所有制改革中“一企一策”是一个必然的选择。但这并不意味着国家没有的统一的约束。国家统一的约束应该至少体现在改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明四个方面。

一是改革程序要公正规范。整个改革先后程序必须有严格的规定，不要担心繁文缛节，公正规范是企业改革的第一要义，在规范和效率的选择上，规范始终应该摆在首位。

二是改革方案要依法依规。企业改革方案要严格遵照各项法律、规范和流程制定，最终要必须经过相应政府主管部门的批准，一些重大的企业改革方案建议由同级人大讨论批准。

三是股权转让公开公允。在混合所有制改革过程中，涉及到国有股权转让，信息必须公开透明，转让价格要保证公允。信息公开透明，发挥社会的监督作用，往往是避免国有资产流失的最好办法。

四是内部分配公正透明。混合所有制改革中，会涉及到员工持股和管理者持股。这个过程中，要保证分配公正透明，这不仅为了避免国资流失、利益输送等问题出现，还为了更好地发挥员工持股的激励作用。为了保证公正透明，一定要做到充分的民主，要注意充分发挥职代会的作用。通过多轮投票选举产生职代会代表，职工代表充分发挥沟通桥梁作用，在改革总体方案的形成、职工持股认购额度分配等关键环节，每一项改革决策的酝酿与形成都要交职代会表决通过。

《经济参考报》：我们知道，对于发展混合所有制，一直以来都存在反对声音，所以使得改革困难重重，其中最主要的观点是发展混合所有制会导致国有资产流失，那么在新一轮改革中可以采取哪些措施避免国有资产流失？

黄群慧：是的，正如你说的。发展混合所有制之所以受到很大的争议和阻力，很大程度上是由于发展混合所有制过程中可能出现国有资产流失等“混合失当”问题，这使得防止国有资产流失成为发展混合所有制的关键问题。

发展混合所有制过程中的国有资产流失最可能发生的地方是优良企业、优良资产、优良业务线，并可能通过潜在利益、资产评估、同业竞争和关联交易等渠道发生。基于此，发展混合所有制过程中防止国有资产流失，应重点采取两个方面的关键举措：一是统一政策标准，分企审批，即制定统一政策标准，使国有企业混合所有制改革的一些重要事项有政策标准作为依据，同时每个国有企业混合所有制改革的具体方案，必须上报国资监管部门审批。二是统一产权管理，建立统一、开放、规范、高效的产权交易市场，严格执行产权交易进入市场制度，加强产权交易的监管以及混合所有制企业的国有资产监管，确保做到混合前公平评估、混合中阳光操作、混合后规范运营。

打破非公企业参与国企改革障碍

《经济参考报》：发展混合所有制的关键是鼓励非公有制企业参与国有企业改革。通过各种报道，我们看到，虽然许多民营企业跃跃欲试，但是因为还有许多体制机制障碍挡在前面，所以都在观望，要打破这些现实障碍，应该如何进一步改革？

黄群慧：鼓励非公企业参与国有企业改革，就是要从有利于企业竞争力和总体经济效率的基本要求出发，清除当前制约非公企业参与国企改革的障碍，创造继续深化改革的条件，形成继续深化改革的强大动力。

经过过去三十多年的国有企业改革探索，我国的国有全资企业相当一部分已经演变为同时含有国有股和非国有股的混合所有制企业，并且已经涌现出一批以联想集团、T C L、万科股份等为代表的优秀混合所有制企业，形成了进一步推进混合所有制改革的示范效应。

但是总体上看，目前进一步推进非公企业参与国企改革还存在许多障碍，有政策性障碍，也有市场性障碍，具体表现为：

一是对于民营资本进入意愿比较高的领域，包括能源、交通、医疗、教育、通信等，政府尚未给出放松进入的时间表，更未给出非禁即入的“负面清单”，民营资本通过参与混合所有制企业改革进入这些领域的难度大、成本高。

二是民营企业面临“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等各种隐性壁垒，国有企业在项目审批、土地、税收和户口指标等方面具有“政策红利”。

三是具有垄断势力、财务绩效良好的国有企业缺乏引入民营资本的内在动力，政府和企业内部管理层缺乏推进混合所有制改革的积极性。

四是一些地方政府出于发展地方经济的考虑，在引入非公企业资本时，常常对混合所有制企业的经营范围和区位布局制订了“特别条款”，影响了混合所有制企业的商业化程度和独立性，造成实际上的非公企业资本的股权与控制权的不对称，也造成事后股东间公司权力斗争的隐患。

五是人员身份转换和安置障碍是非公企业参与国有企业改革的后顾之忧。

针对以上发展混合所有制的现实障碍，鼓励非公有制企业参与国有企业改革、发展非公有制控股的混合所有制企业来进一步深化国有企业改革需要满足多方面的条件，从而形成既满足现实需求又符合理论规律的改革思路：

一是产权改革与治理改革要协同推进。产权改革是前提，但在产权多元化的基础上优化公司治理结构才是发挥混合所有制企业制度优势的关键。在坚持在统一的《公司法》和国有企业改革总体安排的制度框架下，促进各利益相关方根据各自的利益诉求进行平等对话和谈判、形成公司治理差别化和动态化的前提下，当前我国的混合所有制企业的公司治理安排中要尤其重视积极引入战略性投资者。

研究和经验表明，当改制形成的混合所有制企业引入的非公企业投资者不属于具有长期性投资愿景和具备相关行业技术管理经验的战略性投资者时，股东之间的冲突和摩擦、进而公司权力斗争将导致高额的治理成本。因此，混合所有制改革不能流于形式，必须着眼于提升企业效率、降低治理成本，把引入真正能够提升公司长期价值和竞争力的战略性投资者作为推进混合所有制改革的要点。

二是产权改革与市场结构调整的协同推进，弱化垄断性租金驱动的混合所有制企业改革。市场化的企业主体和有效竞争的市场结构是提升产业效率的两个重要条件，缺一不可。无论是对于行政性管制导致的自然垄断还是市场竞争过程中国有企业形成的经济性垄断，在垄断企业自身投资主体和股权多元化的同时，要配合放松行业进入管制，通过鼓励形成新的市场竞争主体、形成有效竞争来全面促进经济效率的提升，避免在混合所有制改革后形成新的民营资本垄断或“合伙垄断”；与此同时，也通过形成竞争预期，避免非公企业参与国有企业改革的激励扭曲，有利于真正的战略性投资者进入。

三是混合所有制和政府功能完善的协同推进，弱化行政性租金驱动的混合所有制企业改革。消除政府在资金、税收、融资、土地、项目审批等方面对国有企业和混合所有制企业(特别是国有资本控股的混合所有制企业)的各类显性和隐性补贴和优惠，避免行政权力对股权结构、董事会结构和高层管理人员选聘的干预。

四是保证非公企业参与国有企业改革过程的透明性和竞争性，通过社会性治理保证交易的公正公平，避免国有资产流失。由国资委牵头制定非公企业参与国有企业改革的信息披露制度，对于资产评估、股权定价、股权结构、管理层持股等重要交易信息按照标准化的文本格式及时对外公布，形成媒体、学术界和社会各界对非公企业参与国有企业改革的监督、约束机制。

逐步推进垄断性国企混合所有制改革

《经济参考报》：当前，垄断性国企在这一轮改革浪潮中何去何从，成为社会关注的焦点。对此，您有什么具体政策建议？

黄群慧：垄断性行业国有企业改革应该立足于发展环境和功能定位，以放宽准入、多元投资、有效竞争、合理分配、独立监管为主攻方向，提高市场开放与竞争程度，推动垄断性行业向可竞争性市场结构转变，为国有企业推进混合所有制创造条件，实现竞争效率和规模经济的同步提升。

一是解决垄断性行业国有企业经营活动和招投标系统内封闭运行，向社会开放不够的问题。推动电信、电力、油气、公用事业等领域招投标向社会开放，鼓励民营企业申请勘察设计、施工、监理、咨询、信息网络系统集成、网络建设、项目招标代理机构等企业资质。凡具有相应资质的民营企业，平等参与建设项目招标，不得设立其他附加条件。鼓励民间资本参与上述行业基础设施的投资、建设和运营维护。引导大型国有企业积极顺应专业化分工经营的趋势，将基础设施投资、建设和运营维护外包给第三方民营企业，加强基础设施的共建共享。

二是加强和改善垄断业务监管，防止相关企业凭借网络设施排挤竞争者。根据行业特点对于在技术经济上要求保持技术和经营管理上的整体性垄断性业务，可以授权一家或少数几家国有企业垄断经营，非国有资本可以股权投资形式进入，但要防止相关企业凭借网络设施排挤竞争者，滥用市场优势地位。随着社会主义市场经济体制的成熟定型和民营经济成长，逐步降低上述领域对国有经济的依赖，实现从一股独大向股权分散的社会化企业的转变。对于资源类产品和服务的进出口，应放宽市场准入，允许更多的经营者经营，以便对国内垄断企业形成一定的竞争压力。

三是构建可竞争性市场结构，更好发挥竞争机制的作用。油气产业上游领域重点解决石油天然气探矿权和采矿权过度集中和一家独大的问题，引进一批具有资质和能力的企业从事页岩气、页岩油、煤层气、致密气等非常规油气资源开发。下游领域，重点加强符合条件企业的炼油业务，改变原油和成品油进口管制，增加从事原油和成品油进口业务的主体，取消非国营贸易进口的原油必须交给两大石油公司加工的“隐性政策”，放宽进口原油在国内自由贸易，允许非国有企业根据市场需求组织进口。电信应完善关于码号资源、市场竞争行为管理的相关规定，维护好消费者权益，对企业退出机制、个人隐私保护、服务质量保证等方面作出更为细致的规定。解决中国移动“一家独大”掌握绝对市场控制力，中国电信和中国联通难以对中国移动构成实质性竞争的问题。电力重点解决发电侧缺乏竞争和购电、售电过度垄断问题，赋予电厂卖电、用户买电的选择权和议价权。放宽发电企业向用户直接售电的限制，允许全部分布式发电自用或直接向终端用户售电，允许全部规模以上工业企业和其他行业大中型电力用户直接、自主选择供电单位，大幅度增加直购电用户的数量，改变电网企业独家购买电力的格局。解决调度与交易、发电厂与用户接入电网审批等权力不透明、电费结算不公平和电网接入审批困难等问题。