2014中国教育改进报告：招考改革迈出一小步

　 编者按： 近日，民间教育研究团体中华教育改进社发布了2014年度中国教育改进报告。报告认为在2014年年初提出的教育综合改革迈出步子， 考试招生制度改革迈出一小步、教育经费投入继续增长、随迁子女就读地高考人数增加、城市义务教育"择校热"治理初见成效、现代大学制度建设小步前行 等。

　　但报告同时认为教育改革整体进展缓慢，高考招生制度改革究竟能否改好，各方面都没有充足的信心。其中在考试招生制度改革方面所提实行"招考分离"的大目标被《实施意见》中缺少专业手段且比较抽象的公平所替代。民众对教育改进的需求仍在不断积聚，对中国教育改革的期望走低，用脚投票现象仍在加剧。

　　 2014年中国教育的年度改进状况

　　 考试招生制度改革迈出一小步

　　2014 年9月4日，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，上海和浙江率先启动了高考综合改革的试点，试行文理不分科、自主招生考试改到高考后进行、减少加分项目等举措。改革在上海、浙江率先试点。12月16日，教育部公布《关于普通高中学业水平考试的实施意见》和《关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》等配套政策，12月18日发出关于高考加分和高校自主招生的配套文件，明确提出"全科覆盖"、"分类考察"、"不分文理"、"两次机会"、"严格公示"等措施。 由于《意见》中删去了《规划纲要》和2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中确定的" 探索招生和考试相对分离"，被认为是改革的"半步"或一小步。

　　 教育经费投入继续增长

　　在2013年国家财政性教育经费持续增长的基础上，2014年教育经费投入仍保持一定增长。5月13日，财政部、教育部印发《关于下达2014年第一批义务教育等转移支付预算的通知》， 2014年将农村义务教育公用经费基准定额提高40元，年生均中西部地区小学达到600元，初中达到800元;东部小学达到650元，初中达到850元。 此外，从 2014年起，在提高基准定额的基础上，进一步提高农村寄宿制学校公用经费。11月25日，财政部、教育部、人力资源社会保障部印发《关于下达2014年第四批义务教育等转移支付预算的通知》， 从2014年起调整完善中职教育免学费财政补助方式：公办学校的财政补助时间由原来的两年半调整为三年;民办学校的财政补助时间由原来的两年调整为三年。 教育部、中央编办、财政部11月印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，提出将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，对农村边远地区适当倾斜，重点对学生规模较小的村小、教学点，按照教职工与学生比例和教职工与班级比例相结合的方式核定教职工编制。

　　 2014年，特教学校预算内生均公用经费从平均2000元提高到4000元以上;中央财政投入资金12.1亿元， 实施特殊教育改善办学条件项目和特殊教育学校建设二期项目。广东省推动实施残疾学生15年免费教育，山西省将特教教师岗位津贴提高到基本工资的50%，陕西省建立200所特殊儿童随班就读康复资源中心，积极探索学前特殊教育模式。

　　 随迁子女就读地高考人数增加

　　2013年，全国12个省份试行随迁子女就读地高考，实际仅有约4500名考生参加就读地高考。 2014年则有28个省份试行随迁子女在当地参加高考，共有5.6万名随迁学生在居住地参加高考，人数上增长为前一年的12倍。但这一人数仅相当于需要在就读地高考考生总数的5%， 一些地方仍以户籍及其他资格认定的方式阻止就读地高考的政策受到质疑。

　　 重点大城市治理义务教育"择校热"取得初步成效

　　1 月14日，教育部印发《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，要求各地合理划定招生范围，有序确定入学对象，规范办理入学手续，全面实行阳光招生。1月28日，教育部办公厅印发《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，要求2014年各重点大城市应制订完善进一步规范义务教育免试就近入学方案，明确要求一市一案，3月底以前制订具体的时间表、任务书和路线图。2014年，北京市政府和市教委采取了取消共建生，降低特长生招生比例，严控"坑班"等措施，建立了基于学籍信息系统的小学和初中入学系统，对每一个学生的入学途径和方式进行全程记录， 全国19个大城市公办小学和公办初中就近入学比例较往年有所提高，大城市义务教育阶段"择校热"降温。

　　 启动教育腐败治理

　　2014年6月3日，教育部党组印发《关于落实党风廉政建设主体责任的实施意见》，6月5日，教育部党组约谈部分司局负责人并签订《落实党风廉政建设责任约谈承诺书》。7月2日，约谈26 所直属高校党委书记并签订《落实党风廉政建设责任约谈承诺书》。7月25日，教育部公布《高等学校信息公开事项清单》，要求高校主动公开基本信息、招生考试信息、财务资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务、学风建设信息、学位学科信息、对外交流与合作信息和其他信息10个大类50条具体项目，并建立即时公开制度，在清单信息制作完成或获取后20个工作日内公开。10月17日，教育部印发《关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》。11月18日，印发《关于成立教育部党风廉政建设和反腐败工作领导小组的通知》和《教育部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室工作规则的通知》，成立领导小组和廉政办。12月，教育部党组制定《关于落实党风廉政建设监督责任的实施意见》，明确主体责任和监督责任。依据中纪委网站和媒体公开信息， 2014年至少有17个省市区的39位高校领导被查处， 中小学校领导被查处没有统计，共性问题集中于受贿，少数涉嫌通奸、性侵。

　　 现代大学制度建设小步前行

　　1 月29日，教育部发布《高等学校学术委员会规程》，促进学术权力与行政权力的相对分离、相互配合，为构建以学术为中心的评价机制提供了制度保障。7月16 日，教育部发布《普通高等学校理事会规程(试行)》，明确了国家举办高等学校设立理事会(董事会)的宗旨、作用、地位、职责、组成及运行规则。7月25 日，教育部发布《高等学校信息公开事项清单》，要求教育部直属高校确保信息真实及时，建立即时公开制度，完善年度报告制度，构建统一公开平台，加强公开监督检查，制定落实细化方案，明确清单各事项的公开时间、责任机构和责任人。地方高校和有关部门所属高校根据各省级教育部门和主管部门(单位)教育司(局)要求做好清单落实工作。 至2014年底，38所985工程高校章程全部通过核准并发布，总计有47所部属高校的章程获得核准。北大、清华和上海交大《综合改革方案》获正式批准，进入实施阶段。

　　 义务教育学校校长教师交流轮岗面扩大

　　2014年8月13日，教育部、财政部、人力资源和社会保障部也颁布了《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(教师〔2014〕4号，简称《意见》)，建立校长教师交流轮岗制度。各级政府开始正式推动该项工作。在此前后，浙江省、陕西省、福建省、河北省、江西省、贵州省等，也分别颁布了各自的区域内义务教育学校教师校长交流工作的指导意见。

　　 2014年中国教育亟待改进之处

　　2014年，多年来积累的教育问题仍旧突出，教育质量问题再次凸显成为公众最为关注的教育问题，教育公平问题、公民教育问题、国民信仰的养成、科学素养的提升、学生体质下降、学业负担过重、一线教师待遇和素质、去功利化、义务教育的短板和漏洞等问题在2014年都有新的特征。

　　 教育腐败问题未能得到有效根治

　　2014年，在全国反腐倡廉环境下，教育系统也采取了一些措施，总体上仍处于雨打地皮湿的状态，其效果与民众期待存在较大差距，诸多公众可以切身感受到的教育腐败现象依然如故。现有教育腐败治理的基本特征是：抓了若干个案，未能实现面上的清除，至今还没有官员因为滥用职权违规为子女批条子、打招呼谋取上学特权而被揭露出来，而这才是教育领域普遍存在且危害巨大的腐败，它公然挑战教育公平价值观，造成了阶层固化。从整体上看，尚未真正建立惩治和预防腐败体系，权力运行仍未充分公开透明;被揭露出来的仅仅是教育腐败的冰山一角，明显存在揭小藏大、利用公权暗中保护现象，更多更大更严重的腐败问题仍然被权力掩盖;在腐败的重点领域科研经费、考试招生、学术评定、科研课题、后勤服务、乱收费、基建和各种重大项目等方面缺乏专业的评估和监督，仍然是行政领导在缺乏专业依据基础上做决策;一些腐败行为在变换方式继续发展。教育系统的腐败亟待下决心斩草除根，解决行政管理权力过度集中，监督机制不完善，教育单位内部民主制度不健全，师生的基本权利缺乏正常表达和维护渠道等问题。 教育腐败的核心在选人用人和财政经费的使用，亟需建立透明财政预决算和执行机制，施行行政与学术角色严格分离，加快依法治校，建立现代学校制度， 从根本上消除过度行政化，规范校长的遴选、任命和履职监督，将学术权交由真正通过规范专业程序组建的学术委员会，实现学校信息的透明化，实行真正意义上的学生自治，改变行政权力裹挟学术不受监督的现状。

　　 教育质量亟待改善

　　教育质量长期以来是教育的短板，在越来越开放的教育环境下，教育质量问题越来越突出，教育质量的主体是教师和学生，严重制约因素是现行学校管理和评价体制，使得师生的自主性、积极性、创造性达不到有效发挥。

　　依据2010年人口普查数据， 2014年高中毕业年龄组的人口为1589万人，本科招生363万人，本科录取毛入学率约为22.8%;专科及高职录取335 万人，毛入学率约为21%;两项相加总毛入学率为43.9%。 若再考虑到留学人数，毛入学率远超过了《规划纲要》确定的2010年高等教育毛入学率40% 的指标。 参考教育部公布的2013年高等教育毛入学率为34.5%，这样的快速增长是以没有质量保障为代价的，高等教育在与国际竞争中的劣势进一步加剧。

　　在偏远农村的大片地区学校管理的责任链断裂，大量留守儿童不得不转入当地私人办的学校;大量学校不能开足开齐课程，教学与学生成长实际需求差距较大，初中段学生流失率高;县城大班额严重影响正常教学;包括城市在内的整个教育过分追求单一的考试分数，忽视学生成长发展实际需要。中国友谊奖获得者经济学者罗斯高(Scott Rozelle)在中国工厂里对年轻工人用小学五年级水平的试卷进行考试表明："有60%的人数学不及格，有70%的人语文不及格，英文就更不用说了"。

　　2014 年，国务院学位委员会、教育部印发《关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》等文件，开展学位授权点专项评估工作，召开全国研究生教育质量工作会议;在基础教育方面，国务院教育督导委员会印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，实行挂牌督导，开展专项督导检查，积极回应社会关切。上述举措尚不足以实现教育质量的真正改观。

　　 义务教育的漏洞和短板问题突出

　　义务教育在实现全面普及的整体印象下存在大量漏洞和短板，义务教育在城乡、区域、校际、群体之间仍不均衡，从城乡看农村教育仍是短板;从区域看，中西部地区教育发展相对滞后， 2014年普通小学、初中生均公共财政预算公用经费支出，最高省份是最低省份10倍; 从学校看，不同学校间不止水平相差较大，学校之间在办学条件、师资配备、教育质量、管理水平等方面的差距显著，更为关键的是所享有的权利差距较大;从群体看，进城务工人员随迁子女义务教育还没有全部纳入输入地的财政保障和教育发展规划，随迁子女平等接受义务教育还存在不少困难，残疾儿童义务教育入学率低于普通儿童，辍学率高于普通儿童。

　　尽管7月18日教育部等三部委印发《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求》，明确了学生1人1桌1椅(凳)、寄宿学生每人1个床位等20项底限要求，作为项目优先保障、必须完成的建设内容，一些县(市、区)仍未能实现教育经费"三个增长"，各地的办学标准差别较大，部分学校办学条件仍存在薄弱环节，义务教育学校办学国家标准落实情况参差不齐。 义务教育学生总数中约10%进入私立学校的人未享受到义务教育财政经费，其中大约6%的是家庭收入处于社会底层的农村留守儿童; 小学阶段部分学生上学路程过远，不安全隐患大量存在;寄宿制学生的生活问题突出，食品安全问题常常发生;校际之间师资差距在一些地方继续扩大。教师学科配置不齐以及老化问题严重，乡镇以下中小学教师流失严重，主要原因有：一是乡村教师待遇低，社会地位低，权利得不到保障，教师个人发展空间不大，留不住人;二是农村教师在城里买房子的多，尤其是乡镇教师大多在县城买房，上下班迟到早退现象较普遍，乡村学校责任空虚现象严重;三是新聘教师补充数不足，新招聘中小学教师计划常因报名人数不足被迫减少。教育部等部门联合发出《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》要求用3到5年实现县(区)域内校长教师交流的制度化、常态化，以达到师资资源的均衡配置，各地实施情况参差不齐。急需建立全国范围内义务教育公共服务均等化机制。

　　 教师工资拖欠现象露头

　　2014 年黑龙江依兰、肇东，河南固始、安徽含山、云南等多地发生教师讨薪事件，虽然教师一方与当地官方就是否欠薪和欠薪多少问题说法不一，但依据调查， 中国 80%的教师在农村，其中不少还是背负着历史重担前行的农村特岗教师、代课老师;一些地方，师资短缺、教师工资水平偏低、随意克扣拖欠的事实确实存在。 与城市学校教师的条件优越、收入可观不同，普通乡村中小学教师的工作与生活条件可谓艰苦、清贫，有许多困惑和无奈，若在遭遇欠薪生活则难以维系。相对于教师工作的专业性、教师工作量、所付出的劳动价值或与其他行业相比较，与其他国家教师收入相比较，中国中小学教师的总体收入是偏低的，生活待遇和社会地位普遍较低。大多数教师以奉献精神做了大量不为人知的工作，难以以有限的薪金加以衡量。这种情况决定着中国教师通常难以启齿讨薪，不到迫不得已他们也不会提出这类诉求;同时对欠薪的承受能力相对较弱，一遇通货膨胀、物价上涨等外部因素，就会成为矛盾触发点。由于教师工资调整机会少，每次调整都是相对小幅度的微调，跟不上社会其他行业工资上涨的步子，所以历次在经济紧缩时教师显得相对稳定，教师工资显出一定的优势;在经济快速增长的时候，教师工资就显得相对较低。目前正是中国经历过一段较长的经济增长和物价上涨之后，依据过去六十多年的发展情况预测，中国即将进入一个教师工资问题多发期。

　　 依法治教亟待深化细化和落实

　　依法治教提出多年以来，尚停留于抽象概念，存在的主要问题有：一是一些地方政府教育经费未能实现相关法律规定的增长，却未能依法惩戒;多数地方教育经费管理和使用不规范不透明，看得见的教育财政管理、分配体制尚未建立，很多地方对教育财政经费用来干什么不甚明确，依然条块分割，因钱设事，从而导致教育经费使用的绩效不明显。二是在教育治理模式上依然仅关注到公立学校，主要采用行政手段，频频发文，尽管相关部门印发《关于认真学习贯彻党的十八届四中全会精神的通知》，强调要以全面推进依法治教为根本任务，切实以法治思维和法治方式深入推进教育领域综合改革，由与执法主体和责权关系尚不明晰，行政治校向依法治教的转变尚未未真正起步。三是教育内部违法案例频频出现，对明显违背《宪法》、《教育法》和《义务教育法》的现象没有依法惩处，任其恶性发展。

　　 教育恶性事件未能得到有效控制

　　2014 年仅被媒体曝光的校园性侵事件就近200起，学生宿舍、办公室、教室和宾馆成为性侵案的高发场所，校长、教师、政府官员成为校园性侵的主要嫌疑人，受害人群呈现逐渐低龄化趋势，尤其以8岁到14岁的小学生居多。此外，学术抄袭或造假、"药儿园"事件、校园安全事故、食品安全事故、考试作弊发生较多，尤其是 MBA招生考试哈尔滨理工大学考点作弊、河南等地的高考作弊和涉及到中国学生的两次SAT考试作弊，严重损伤中国教育信誉。

　　 2015年中国教育改进期望

　　2015 年教育改进有着较多的不确定性。由于现在已经提出的改进方向过于笼统、抽象，较多的是概念，缺少切实可行而又行之有效的措施。民间社会对教育改进的期望主要集中在：减少管控，扩大自由选择空间;增强专业性，提高教育质量;消除腐败，确保公平，在管理和评价上有切实的改进。

　　公众期待2015年教育改革在以下方面有突破性的进展。

　　 确保考试招生制度改革平稳前行而不后退

　　现有高考招生改革方案由于在对学生的专业评价上没有社会公认的客观依据，综合素质评价和学业水平测试在信度和等值性上存在较大的模糊区间，所以改革进程出现反复的可能性比较大。再加上考试招生的管理体制和依据总分录取的计划模式没有大的变动，在2015年各省需要颁布各自的高考招生改革方案的时候，可能会出现相对于现有的全国方案步步后退的现象。建立一个以学生为本的自主、专业、公平、公正、透明的高校自主招生制度，依法监督行政部门放权，依然路遥且坎坷。

　　 确保教师欠薪问题不扩展

　　2015 年受地方债务、政府决策失误等多方面因素的综合影响，教师工资拖欠的压力在增长，范围在扩大，可能出现更多的地方不能保障教师工资及时足额发放的情况，引发新的矛盾和事态扩大。教师工资待遇不仅仅是钱的问题，而是一个政府信誉问题，保障义务教育阶段教师工资及时足额发放是《教师法》、《义务教育法》等相关法规要求政府应尽的责任，该正常增长的就应增长，曾经给过承诺的就应该不折不扣的兑现，失信于教师引发教师停课讨薪就会在青少年学生心中留下政府缺乏信誉的深刻印象，给社会发展留下长期难以弥补的缺憾，或积累成更多更大面积的问题。各地在处理教师讨薪事件时要避免简单的维稳思维，凭主观臆想把教师当成不稳定因素，采取粗暴的压制做法，制造不必要的对立;需要切实保障教师合理诉求的正常表达渠道畅通，依法保障教师合法权益。即便是各方存在误解，也要找到误解产生的原因，通过有效沟通，倾听教师意见，消除误解。在充分调查、事实清楚的基础上依法解决相关问题，该政府承担责任的就不能推诿，依法妥善解决教师们反映强烈的突出问题，让解决问题的过程就成为建立法治政府的实践。

　　 控制教育的非理性干扰

　　受社会矛盾等因素的影响，教育中非理性的成分在增长，其影响已扩展到教育观念、课程教学、教育评价，催生一些教育当事人做出迎合权势和世俗的选择，如一讲传统文化教育就行跪拜礼，一讲意识形态就要清除外部文化影响对学生进行封闭管理之类，吸引媒体和公众的眼球。教育本身的特质是理性，非理性只能使教育受到伤害;教育的一项重要职能是教会学生懂理讲理，独立思考，而非引导学生偏执。教育是一项专业和职业，一门科学和学科，需要了解内在规律和实际情况，需要进行逻辑与实证思维，任意喊口号、下断语、提举措于改进工作无益，还会带来诸多遗留问题，保持教育的理性需要全体师生和教育管理者共同努力。

　　 教育领域反腐取得新的成效

　　教育腐败的根源是社会腐败，教育腐败较其他行业具有隐蔽性、群体性的特点，消除教育腐败的治本之策是加快依法治校和依法行政，其关键在于：一是简政放权，列出教育行政权力清单，减少行政机构对教育微观的专业事务过度干预，加速建立对行政权力的监督机制;二是建立现代学校制度，深化细化行政权力与学术权力分离，将学术权交由真正通过规范专业程序组建的学术委员会，完善学校内部民主治校体系;三是改变行政权力不受监督的现状，使教育系统内部权力运行更加公开透明，尤其要把住行政权力干预各级各类学校招生和学术评价的闸门，不存在不受监督的权力运行，对教育的投入、资源分配过程公开化，建立当事人参与机制，形成公众看得见的教育公平。

　　 消除对农村教师和农村教育的歧视

　　城乡之间和校际之间教育资源配置不合理的现象由来已久，教育部等三部委的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》没有摆脱单向交流的传统思路，该文件要求"教师在农村学校、薄弱学校连续任教时间可根据工作需要予以延长。"这是对农村教师不公平的对待。据此则由于农村学校人员一直紧缺，农村教师一入职就脱离不开，就可以剥夺农村教师参与交流轮岗的机会，这种规定带有明显歧视。众所周知，在农村学校、薄弱学校连续任教的农村教师待遇低、接受教育培训的机会少，政府应该从教师待遇、发展机会等方面解决长期以来教师逆向流动问题，使绝大多数教师都愿意去农村工作，减小农村教师向城镇流动的逆向势差，不应该让去农村的教师就成为一生无法流动的固定岗。教师交流轮岗的着眼点首先应该是使这些教师能够走出学校到城镇学校工作一段时间，以增强其工作能力。教育主管部门不能把校长教师交流轮岗政策作为增强城市学校师资力量的措施，不能把农村学校当作城市学校老师"镀金"和"练手"的地方，而是着眼于改善农村学校和薄弱学校，维护农村教师的基本权益，平等对待城乡教师和城乡教育事业。

　　 拓宽民众参与教育渠道

　　教育越来越与民生直接相关，近年来，民众通过舆论参与教育活动越来越广泛，随着民众对教育问题的鉴别能力正在逐渐提高，他们开始被动地对教育用脚投票，择校便是其中一种重要形式。彻底解决择校压力问题亟需民众对教育的主动参与：一是参与教育政策制定，急需建立相应通道，让有一定专业见识的民众参与到教育改进过程之中;二是民众参与举办教育，为社会提供多元、多样、贴近学生成长发展需要的教育服务，丰富教育功绩。当下无论是宏观政策还是微观环境，民众办学的压力依然较大，歧视性政策依然较多，政府包办的局面依然如故。

　　2015年，绝大多数民众期望教育改进如同日出日落，周而复始，一切都会照常地延续下去。社会各方本着人生百年，立于幼学的理性，避免简单功利，大起大落、大改大兴，尽可能减小教育的不可预测性。站在人类几千年的教育史中，教育应该是历史的延续，民众真诚期望办面向未来几千年对中华民族和人类负责任的教育。